A
cura della Dott.ssa Pieretti Francesca
La legge in oggetto vuole
disciplinare le procedure per l’adozione di un programma di riordino
territoriale per l’individuazione degli ambiti territoriali per raggiungere
livelli ottimali per l’esercizio associato sovracomunale di funzioni e servizi.
Prima di entrare nel merito
di tali disposizioni è essenziale fare una breve storia legislativa per quanto
riguarda le forme associative degli Enti Locali.
Per perseguire i propri
fini istituzionali gli Enti Locali ricorrono ai c.d. modelli convenzionali che
consentono la realizzazione dell’amministrare per consenso (Giannini).
Modelli associativi, che
tendono a rafforzare le possibilità strutturali dell’autonomie locali, al fine
di perseguire risultati di maggiore efficienza nell’espletamento dei servizi e
funzioni pubbliche.
Già prima della 142/90
queste forme convenzionali avevano trovato ampia applicazione nella prassi
soprattutto nella relazione intercorrente tra più enti pubblici, in particolare
laddove apparve opportuno regolamentare convenzionalmente comune oppure per
esigenze di carattere economico e organizzativo.
La caratteristica degli
istituti che andrò ad accennare è ravvisabile nell’ampia elasticità della
formula aggregativa che facilita il raggiungimento di risultati d’efficienza,
efficacia nell’erogazione di pubblici servizi e nell’esercizio congiunto di
funzioni d’interesse generale.
I caratteri di flessibilità
e adattabilità delle concrete esigenze proprie dell’attività convenzionale sono
stati progressivamente recepiti dal legislatore attraverso Convenzioni,
Consorzi, Unione dei Comuni, Esercizio associato di funzioni e servizi da parte
dei Comuni e Accordi di programma.
Il D.l.gs 267/2000 art. 30
parla di convenzioni che possiamo interpretarle come accordi organizzativi cui
accedono gli Enti Locali al fine di far fronte ad esigenze di collaborazione,
grazie al coordinamento gestionale nell’esercizio di funzioni, servizi e attività, senza che sia necessario
realizzare una nuova e stabile struttura organizzativa dotata di personalità
giuridica.
Quanto alla natura
giuridica delle convenzioni va osservato che a prescindere dalla natura delle
parti stipulanti e dall’oggetto della contrattazione che devono ritenersi
pubblici, i restanti suoi requisiti si delineano come contratto, disciplinato
dalle regole del diritto civile.
I Consorzi possono considerarsi
strumenti di cooperazione per lo svolgimento in forma associata di una o più
attività, ogni qual volta valutino l’opportunità di dar vita a un soggetto
distinto dotato di personalità giuridica e di abilità operative per estendere o
rendere uniforme, a livello sovracomunale, un servizio o una funzione.
L’art. 31, comma, 1 del
D.l.gs 267/2000 estendendo a tutti gli Enti Locali e non più solo ai Comuni e
Province. L’istituto in esame, definisce la natura delle attività consortili,
identificandone nella gestione associata di uno o più servizi e nell’esercizio
di funzioni, e delimita l’ambito di operatività dell’istituto consortile
configurando due tipi di consorzi:
I consorzi di servizi,
(che possono oggi gestire esclusivamente servizi pubblici privi di rilevanza
industriale) e consorzi di funzioni (che sono quelli che gestiscono
servizi sociali in forma non imprenditoriale o funzioni meramente
amministrative o strumentali, quali ad esempio quelle di segreteria tecnica e
di statistica).
Le Unioni di Comuni sono
Enti Locali costituiti da due o più Comuni allo scopo di esercitare
congiuntamente una pluralità i funzioni di loro competenza. Possono far parte
di una Unione di Comuni sia i grandi che i piccoli enti di norma confinanti.
L’art. 32 del D.L.gs 267/2000 precisa che l’unione e i Comuni sono enti locali
costituiti da due o più comuni con lo scopo di esercitare congiuntamente una
pluralità di funzioni di loro competenza.
L’art. 33 del D.l.gs 267/2000 nel disciplinare l’esercizio
associato di funzioni e servizi da parte dei Comuni, recepisce quasi
integralmente l’art. 3, comma 2, della 142/1990 come rivisitati dalla legge
265/1999.
Il comma 1, dell’art. 33,
della legge 267/2000 stabilisce che le Regioni, nell’emanazione delle leggi di
conferimento delle funzioni ai Comuni attuano il trasferimento delle funzioni
nei confronti delle generalità dei Comuni. Il comma 3, dell’art. 33,
attribuisce alle Regioni il compito di predisporre, concordandolo con i Comuni
nelle apposite sedi concertative, un programma di individuazione degli ambiti
per la gestione associata sovracomunale
di funzioni e servizi.
Tale programma è aggiornato
ogni tre anni e nel procedere all’aggiornamento si dovrà tener conto delle
Unioni dei Comuni regolarmente costituite.
Le Regioni devono mirare a
favorire il processo di riorganizzazione sovracomunale dei servizi, delle
funzioni e delle strutture. A tal fine esse provvedano a disciplinare, con
proprie leggi, con riferimento al menzionato programma triennale di
individuazione degli ambiti per la gestione associata sovracomunale di funzioni
e servizi, le forme di incentivazione dell’esercizio associato delle funzioni
da parte dei Comuni (art. 33, comma 4.).
L’Accordo di programma art.
34, del D.l.gs 267/2000 sono strumenti di cooperazione cui le pubbliche
amministrazioni egli enti locali possono far ricorso allorquando la
programmazione o l’esecuzione di interventi o opere coinvolga diversi livelli
di governo, per cui si renda necessario, al fine di snellire ed accelerare l’azione amministrativa, individuare una
sede di coordinamento che consenta di eliminare i tempi morti e ridurre i
possibili conflitti di competenza e le divergenze di indirizzi operativi.
Le disposizioni della legge
n. 40 del 2001, riprendendo dalla sopra citata legge nel definire esercizio
associato di funzioni e servizi intende
sia il conferimento di funzioni comunali alla struttura associata sia l’affidamento alla forma associativa di
compiti di gestione inerenti un servizio comunale.
L’esercizio associato
avviene negli ambiti territoriali che vengono denominati in base alle
caratteristiche fisiche, sociali ed economiche del territorio le quali svolgono
insieme compiti di programmazione, di organizzazione o di gestione dei servizi.
La legge nel definire i
criteri generali per l’individuazione dei livelli ottimali tiene conto della
dimensione demografica complessiva che non dovrebbe essere inferiore a 10 mila
abitanti e solo nei casi in cui sia dimostrato una capacità organizzativa
sufficiente ad esercitare le funzioni conferite dalla Regione si può
raggiungere un livello ottimale anche con popolazione inferiore a 10 mila
abitanti.
Le proposte per la
determinazione degli ambiti territoriali viene inoltrata dai Comuni alla giunta
Regionale. Le proposte che devono indicare le funzioni che i Comuni svolgeranno
in forma associata, con valutazioni dei successi conseguiti e di quelli attesi
tenendo conto di aspetti di economicità, adeguatezza e efficienza di detto
esercizio tenendo conto del miglioramento della qualità dei servizi.
La Giunta Regionale
esaminate le proposte predispone lo schema preliminare di programma di riordino
territoriale e lo sottopone alla sede concertativi prevista dalla legislazione
regionale di attuazione del decreto legislativo 31 marzo 1998 n. 112. Il procedimento
di concertazione si svolge entro 60 giorni, trascorso il quale la Giunta regionale adotta lo schema lo schema preliminare di
programma anche in assenza dell’intesa.
Il programma di riordino
territoriale è aggiornato ogni tre anni e la Giunta Regionale provvede
direttamente agli aggiornamenti necessari quando si tratta di dare esecuzione a
disposizioni legislative o regolamenti successivamente intervenute che
comportano la variazione degli ambiti territoriali o livelli ottimali.
Compito della Giunta
Regionale provvedere a presentare al Consiglio Regionale una relazione sui
risultati ottenuti nell’attuazione di riordino territoriale e sugli obiettivi previsti per il triennio.
L’unione di più Comuni
possono accedere a contributi a
condizione che l’esercizio di servizi avvenga attraverso convenzioni o la
costituzione di consorzi come previsto dall’art. 30 e 31, del decreto
legislativo 267 del 2000.
Per quanto riguarda la
tipologia dei contributi e la sua durata dobbiamo tenere in considerazione alcuni
aspetti.
Per l’effettiva attivazione
dell’esercizio associato è concessa una somma forfetaria che viene data tenendo
conto del numero dei comuni e al numero di funzioni e servizi, inoltre sono
concessi contributi annuali sulla base di
alcuni criteri:
- rilevazione e tipologia
delle funzioni e dei servizi esercitati in forma associata;
- numero dei Comuni
ricompresi nella forma associativa.
Inoltre, ulteriori criteri
possono essere definiti per determinare la misura dei contributi. I contributi
sono concessi a domanda nei limiti dello stanziamento annuale. I contributi
concessi sulla base delle risorse finanziarie, il contributo concesso sulla
base delle domande presentate viene ridotto in proporzione. Tale riduzione può
essere effettuata anche in modo differenziato al fine di operare con minori
riduzioni nel caso art. 8, comma 3, (cioè le comunità montane che assumano
esercizio associato di funzioni e servizi comunali) o di esercizio associato in
cui partecipano comuni con minore densità di popolazione.
In altre parole, il
legislatore nazionale determina solo i principi in tema di riparto delle
funzioni fra enti locali, affidando alle leggi regionali il compito di operare
tutte le ulteriori indispensabili specificazioni, sulla base anche delle
diversità che gli enti locali presentano nelle diverse aree geografiche La
legge in oggetto da indicazioni precise per l’esercizio associato degli enti
locali e privilegiando la forma associativa sovracomunale nel rispetto delle autonomie locali in modo
da porre rimedio all’eccessiva frammentazione dei comuni, che individualmente
li renderebbero inidonei a gestire in modo efficiente una serie di
funzioni e servizi raggiungendo
risultati ottimali.
Dott.ssa Pieretti Francesca