Dott.ssa Pieretti Francesca

 

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Sito Internet: www.diversabileonline.com

 

 

 

CORSO DI FORMAZIONE PER OPERATORI E VOLONTARI

IO+TU=NOI

 

 

“Il lungo percorso dei diritti”

 

Premessa

 

Prima di prendere in esame alcune leggi più significative varate in questi anni in favore dell’handicap, è necessario fare una breve premessa sulla legislazione varata fin dal momento della Costituzione Italiana.

La Costituzione in materia di handicap e di assistenza sociale è scarsa di particolari innovazioni. Infatti, l’articolo 38, fa riferimento agli invalidi, risentendo molto della cultura del tempo, in quanto molte erano le persone divenute invalide dall’uso delle armi per fatti bellici, quindi dal punto di vista di questo articolo i riferimenti costituzionali sono miseri di indicazioni.

Però, se analizziamo la nostra Costituzione su un altro punto di vista, facendo riferimento all’articolo 2: (la Repubblica riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell’uomo sia come singolo sia nelle formazioni sociali dove i svolge la sua personalità”; richiede l’adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale) e l’articolo 3: (tutti i  cittadini hanno pari dignità sociale e sono uguali davanti alla legge, senza distinzione di sesso, razza, lingua, religione, opinioni politiche, di condizioni personali e sociali. E’ compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che limitando di fatto la libertà e l’eguaglianza dei cittadini, e impediscono il pieno sviluppo della persona umana, e l’effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all’organizzazione politica, economica e sociale del paese), si possono fare ulteriori considerazioni.

 

Queste affermazioni di principio si pongono come “una formula aperta”, che ha dato avvio fino agli anni ’60 ad una serie di interventi, al fine di assicurare le condizioni essenziali perché ogni cittadino abbia pari chances nella vita; dove il legislatore ha cercato di garantire una pari dignità sociale, interpretando il principio dell’uguaglianza sostanziale.

Partendo dal principio che la persona è un’unità interattiva centro di riferimento di relazioni sociali, è chiaro che la tutela del singolo come tale e quella dell’uomo in quanto parte di formazioni sociali, rappresenta il duplice e inestricabile profilo della garanzia del valore primario della persona umana, una garanzia che non può fermarsi alla semplice configurazione dei diritti dei singoli come tali, ma esige un riferimento agli uomini in quanto membri di formazioni sociali, agli uomini come società.

In questa direzione il legislatore ha dato avvio a una legislazione che tuteli i diritti del singolo inserito in un contesto sociale.

Possiamo citare alcune normative più significative, tra queste la Legge n. 1859 del 1962, con la quale viene istituita la scuola media unica, fondata sul principio dell’unicità dell’istruzione media inferiore. Essa rappresenta un intervento legislativo ad alto potenziale innovativo in quanto “elimina gran parte degli elementi di discriminazione sociale tra gli alunni e favorisce l’omogeneizzazione tra i vari strati della popolazione”. Tuttavia, occorre attendere sino agli anni ’70, perché si sancisca che l’istruzione dell’obbligo per i bambini handicappati debba venir impartita nelle classi comuni della scuola pubblica.

Nella seconda metà degli anni ‘60 la Legge n. 482 del 1968 sul collocamento obbligatorio si rivolgeva agli invalidi fisici per il diritto al posto di lavoro.

 

La Legge n. 118 del 1971 (Conversione in legge del D.L. 30 gennaio 1971, n. 5 e nuove norme in favore dei mutilati ed invalidi civili) ha raccolto una serie abbastanza organica di provvidenze a favore degli invalidi civili, intendendo con questa dicitura sia disabili fisici e psichici, mentre le persone cieche continuavano a godere di leggi speciali.

La legge indicava le modalità per l’assistenza sanitaria, intendendo con questo assistenza protesica, riabilitativa e assistenza generica (farmaceutica, specialistica e ospedaliera).

Per la prima volta si sottolinea che l’assistenza possa avvenire oltre che ambulatorialmente anche in forme di trattamento domiciliare. Con tale legge si mette in evidenza ulteriormente l’importanza della riabilitazione, prevedendo sia finanziamenti pubblici per l’ampliamento di centri, sia controlli accurati sulle istituzioni private.

La Legge 118/71 è la prima legge significativa che dà rilievo alla formazione di personale specializzato da inserire nelle scuole, definendolo “assistenti – educatori”, (quindi, personale chiamato a svolgere prevalentemente un ruolo assistenzialistico), di conseguenza, siamo ancora lontani da una legislazione che garantisca quei principi sanciti nell’articolo 2 e 3 della nostra Costituzione sui “diritti inviolabili” che prevedono una vera e propria integrazione sociale.

Inoltre, con questa legge viene erogata ai mutilati ed invalidi civili maggiorenni la pensione di inabilità, in cui sia stata accertata una totale inabilità lavorativa; mentre l’assegno mensile veniva concesso ai mutilati ed invalidi civili, compresi tra i 18 e 64 anni, quando fosse accertata una riduzione della capacità lavorativa, nella misura superiore ai due terzi, incollocati al lavoro e per il tempo per cui tale condizione sussiste. La Legge 118/71, introduce anche l’assegno di accompagnamento per mutilati ed invalidi civili con età inferiore ai 18 anni riconosciuti non deambulanti, che però frequentino la scuola dell’obbligo, corsi di addestramento o centri ambulatoriali e che non siano ricoverati in istituti.

 

La legislazione in favore dei disabili dopo questa legge è stata caratterizzata da una evoluzione lenta, complessa e disarmonica con il ricorso continuo ad aggiustamenti, modifiche, ripensamenti e revisioni.

Da questo momento in poi il legislatore, in conseguenza a un cambiamento culturale, inizia a pensare a normative che vedano il disabile non solo come un destinatario di servizi socio – sanitari e di prestazioni assistenziali – riabilitative, ma si preoccupa di effettuare interventi normativi volti a rendere accessibili luoghi e istituzioni; mentre non emerge in modo chiaro una visione del soggetto disabile come soggetto attivo all’interno della collettività. Quindi, norme che riguardano abbattimento barriere architettoniche, l’inserimento scolastico e lavorativo.

Tra i più importanti provvedimenti possiamo fare riferimento alla Legge n. 13 del 1989 (Disposizioni per favorire il superamento e l'eliminazione delle barriere architettoniche negli edifici privati), il Decreto Ministeriale n. 236 del 1989 (Prescrizioni tecniche necessarie a garantire l'accessibilità, l'adattabilità e la visitabilità degli edifici privati e di edilizia residenziale pubblica sovvenzionata e agevolata, ai fini del superamento e dell'eliminazione delle barriere architettoniche), la Legge n. 104 del 1992 (Legge - quadro per l'assistenza, l'integrazione sociale e i diritti delle persone handicappate), il Decreto del Presidente della Repubblica n. 503 del 1996 (Regolamento recante norme per l'eliminazione delle barriere architettoniche negli edifici, spazi e servizi pubblici) e il Decreto Legislativo n. 285 del 1992 (Nuovo codice della strada).

 

Grande rilevanza però ha avuto la legislazione regionale in forza dell’articolo 117 della Costituzione, inerente le competenze delle Regioni, in quanto il principio fondamentale della legislazione regionale è stato quello della scelta operativa del territorio come luogo di risposta ai bisogni.

Altro principio fondamentale della legislazione regionale è stato quello di aver voluto associare la gestione pubblica dei servizi al volontariato.

 

La Legge n. 104 del 1992, rappresenta il primo intervento normativo nell’ambito dell’handicap, superando una legislazione frammentaria e settoriale, evidenziando le profonde trasformazioni culturali sviluppatesi nel contesto sociale e politico.

Una legge che si prefigge un progetto di integrazione dando rilievo non solo all’inserimento alla scuola, al lavoro o all’abbattimento barriere architettoniche, ma anche alla vita familiare, alle attività ricreative, culturali e sportive, quindi, a tutti quei “diritti sociali”, che consentono di arrivare a quell’uguaglianza sostanziale prevista nel citato articolo 3, comma 2, della Costituzione.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Legge 5 febbraio 1992, n. 104

"Legge - quadro per l'assistenza, l'integrazione sociale e i diritti delle persone handicappate."

La Legge rappresenta una vera e propria Carta dei diritti dell’handicappato: ossia una sorta di proclamazione generale dei diritti delle persone portatrici di handicap.

La normativa costituisce la realizzazione (nell’intenzioni del legislatore) del progetto di mettere a punto una regolamentazione destinata ad affrontare il tema dell’handicap in modo globale.

Partendo dalla convinzione che soltanto attraverso il pieno sviluppo della personalità sia conseguibile il recupero e l’inserimento effettivo del soggetto svantaggiato si è voluto con questa legge contemplare una serie di misure (tra loro integrate) sul piano della prevenzione, della cura e della riabilitazione.

Gli interventi a favore degli handicappati devono essere tali da assicurare una corretta integrazione, quindi in modo da garantire un’effettiva uguaglianza sostanziale (indicato anche dall’art. 2 della Cost.) che garantisce ai cittadini la tutela dei diritti inviolabili non come singoli, ma anche nelle “formazioni sociali”.

Tale legge rappresenta, il primo intervento normativo con valenza di una vera e propria riforma economico – sociale del Paese in materia di diritti, integrazione sociale e assistenza della persona handicappata.

 

Il provvedimento contiene le norme generali da seguire nei vari campi della prevenzione, cura e riabilitazione, in modo da prevenire e rimuovere le condizioni invalidanti che impediscono lo sviluppo della persona umana, il raggiungimento della massima autonomia possibile e la partecipazione della persona handicappata alla vita della collettività, nonché la realizzazione dei diritti civili, politici e patrimoniali.

 

Con questa legge si è avuto una riforma intesa a portare a compimento una straordinaria opera di coordinamento degli interventi dei settori dell’handicap, attraverso un sistema organizzato diretto a rendere operativa la solidarietà con una rete di servizi integrati su tutto il territorio nazionale.

 

Va evidenziato che nella legge non mancano elementi per considerare la normativa sull’handicap quale fonte di limite alla legislazione regionale concorrente, ma nello stesso tempo sono individuabili lungo l’articolato alcuni motivi per sostenere la collocabilità della legge nell’ottica della potestà attuativa integrativa delle Regioni.

 

Il mondo della disabilità, ha vissuto negli ultimi 30 anni profonde trasformazioni, e proprio a partire dagli anni ’70 che prende corpo un’azione di rinnovamento dei servizi e degli interventi, che coincide con la prima fase del decentramento delle competenze dallo Stato alle Regioni.

Il “processo d’inserimento” è andato affinandosi in PROCESSO D’INTEGRAZIONE. Ciò è avvenuto, con maggiore attenzione nel mondo della scuola, ma si cerca di affermarlo nel mondo del lavoro, come nell’ambito del tempo libero, dello sport e della cultura.

 

Partendo dalla prima definizione che dà l’Organizzazione Mondiale della Sanità (OMS) sul concetto di handicap, essa ha tenuto conto di una catena sequenziale di definizioni tra:

MALATTIA:

Qualsiasi processo patologico associato a un insieme di sintomi ben caratterizzabili e riconoscibili.

MENOMAZIONE:

La perdita o l’anomalia a carico di strutture o funzioni psicologiche, fisiologiche o anatomiche.

DISABILITA’:

Indica qualsiasi restrizione o carenza (conseguente a una menomazione) della capacità di svolgere attività nel modo e nei limiti ritenuti normali per un individuo sano, quindi è secondo l’Organizzazione Mondiale della Sanità (OMS) l’oggettivazione di una menomazione.

In sostanza una malattia può produrre negli individui danni e menomazioni di carattere anatomico, fisiologico e psichico.

Il danno o la menomazione possono creare la disabilità, ovvero una riduzione della capacità di svolgere un’azione al pari di una persona sana.

Quindi la disabilità crea il presupposto per l’handicap, che si realizza ogni qualvolta l’ambiente in cui vive il disabile interponga barriere architettoniche, legislative, psicologiche o socio - culturali che gli impediscono o gli ostacolano il normale inserimento nella società.

L’HANDICAP:

va pensato come il risultato dell’impatto tra disabilità e struttura sociale.

 

Il nuovo documento dell’Organizzazione Mondiale della Sanità (OMS) -  (che ha per titolo: “Classificazione Internazionale delle funzioni della disabilità e della salute”); - non si riferisce più a un disturbo, strutturale o funzionale, senza prima rapportarlo a uno stato considerato di "salute".

Il nuovo documento sostituisce ai termini "Menomazione", "Disabilità" e "Handicap" che indicano qualcosa che manca per raggiungere il pieno "funzionamento", altri termini come: funzioni corporee; strutture corporee; attività e partecipazione; fattori ambientali.

Si vogliono evidenziare gli aspetti propositivi e quindi di valorizzazione del singolo.

 

Il rovesciamento dei termini, parlando in “positivo” (di funzioni, strutture, attività e partecipazione); anziché di “impedimenti”, “disabilità” e “handicap” è un passo in questa direzione.

Questo schema vede al centro “l’attività”, che può essere più o meno sviluppata a seconda delle condizioni proprie dell’individuo, ma anche derivanti dal mondo esterno.

 

L’articolo 1 della Legge presa in esame afferma:

La Repubblica;

a)      garantisce il pieno rispetto della dignità umana e i diritti di libertà e di autonomia della persona handicappata e ne promuove la piena integrazione nella famiglia, nella scuola, nel lavoro e nella società;

b)      previene e rimuove le condizioni invalidanti che impediscono lo sviluppo della persona umana, il raggiungimento della massima autonomia possibile e la partecipazione della persona handicappata alla vita della collettività, nonché la realizzazione dei diritti civili, politici e patrimoniali;

c)      persegue il recupero funzionale e sociale della persona affetta da minorazioni fisiche, psichiche e sensoriali e assicura i servizi e le prestazioni per la prevenzione, la cura e la riabilitazione delle minorazioni, nonché la tutela giuridica e economica della persona handicappata;

d)      predispone interventi volti a superare stati di emarginazione e di esclusione sociale della persona handicappata.

 

L’articolo 1 della Legge, assume un alto significato, oltre che sul piano civile, su quello propriamente normativo (sull’utilità di una legislazione per la rivendicazione da parte degli handicappati dei diritti civili), il richiamo alla pari dignità sociale costituisce la guida, nonché l’elemento ispiratore, dell’intera normativa.

 

Con esso si evidenzia l’accoglimento nell’ambito della Legge di una visione del disabile non già come semplice soggetto assistito bensì come persona.

Il concetto di handicap, come definito dalla Legge n. 104, esprime la condizione di svantaggio sociale che un dato soggetto presenta nei confronti delle altre persone ritenute normali. Si differenzia pertanto dalla menomazione (fisica, psichica o sensoriale).

 

Tale differenza è fondamentale per individuare la tipologia degli interventi previsti dalla Legge: la menomazione, valutata in forma percentuale di perdita della capacità lavorativa, è considerata ai fini delle provvidenze economiche del collocamento obbligatorio al lavoro, dell’assistenza sanitaria e di tutti gli altri benefici previsti anteriormente alla Legge n. 104; lo stato di handicap, è invece considerato come condizione per fruire degli interventi contemplati da tale Legge, individuati e graduati in relazione alla natura e alla consistenza della minorazione, alla capacità complessiva residua e all’efficacia delle terapie riabilitative, interventi da realizzare con programmi che prevedano preparazioni specialistiche e sociali integrate tra loro, che valorizzano le abilità della persona e agiscono sulla globalità della situazione di handicap, coinvolgendo la famiglia e la comunità.

 

L’accertamento dell’handicap è effettuato, a domanda dell’interessato, dalle Commissioni mediche operanti presso le unità sanitarie locali per l’accertamento dell’invalidità, integrate da un operatore sanitario e da un esperto nei casi da esaminare, in servizio presso le Unità Sanitarie stesse. Per il funzionamento di dette commissioni valgono le norme previste per l’accertamento dell’invalidità.

 

La legge 104/92 “Legge per l’assistenza, integrazione sociale e i diritti delle persone handicappate” fornisce una definizione coerente con quella data dall’OMS e con quella dei maggior parte dei Paesi Europei”.

Infatti, l’art. 3.1 afferma: “E’ persona handicappata, colui che presenta una minorazione fisica, psichica o sensoriale stabilizzante o progressiva che a causa di difficoltà di apprendimento di relazione o difficoltà lavorativa è tale da determinare un processo di svantaggio sociale o di emarginazione”.

 

Il menzionato articolo 3, stabilisce inoltre, che qualora la minorazione, singola o plurima, abbia ridotto l’autonomia personale, correlata all’età, in modo da rendere necessario un intervento assistenziale permanente, continuativo o globale nella sfera individuale o in quella di relazione, la situazione assume carattere di gravità. Le situazioni riconosciute di gravità determinano priorità nei programmi e negli interventi dei servizi pubblici.

 

quindi, questa definizione che si propone di superare un concetto prettamente medico, dall’altro sottolinea che la malattia e’ il presupposto per l’handicap; ma e’ l’ambiente a generarlo.

Tutto questo fa attribuire alla struttura sociale un ruolo fondamentale nel determinare la situazione di svantaggio.

 

Dalla minorazione può derivare la “disabilità”, che neppure essa è in se stessa fonte di handicap; ma solo quando la persona con minorazione e conseguente disabilità, si trova in una situazione relazionale o in una richiesta di prestazioni, alle quali non e’ possibile dare una risposta, e’ in quella situazione che abbiamo l’handicap.

Quindi, l’handicap, va riferito non alla persona, ma piuttosto ad una “relazione” ed a una “situazione” delle quali vi è un dislivello spesso insuperabile fra domanda di prestazione e capacità di risposta. perciò, la conseguenza e’ che non esiste l’handicappato; ma colui che si trova in una situazione o in un contesto di handicap. Situazione e contesto che possono avvenire anche tra contraenti non minorati.

Di particolare rilievo, in quanto rappresenta una concreta forma di solidarietà ai popoli, oltre che segno di civiltà giuridica, è la norma contenuta nell’ultimo comma dell’articolo 3, che estende l’applicabilità della Legge agli stranieri e agli apolidi, residenti, domiciliati o avente stabile dimora nel territorio nazionale. La norma precisa che a questi soggetti le prestazioni sono corrisposte nei limiti e nelle condizioni previste dalla vigente legislazione o da accordi internazionali.

 

Nella prima parte della norma si afferma che la Legge detta i principi dell’ordinamento in materia di diritti, integrazione sociale e assistenza della persona handicappata, mentre nella seconda parte della disposizione si stabilisce che la Legge costituisce riforma economico – sociale della Repubblica.

 

Per il perseguimento degli obiettivi che si propone, la Legge fissa i principi fondamentali, alla cui osservanza sono tenuti, nell’ambito di rispettiva competenza, sia gli organi statali, sia quelli regionali e comunali.

Tali principi riguardato:

1)  la prevenzione e la diagnosi precoce delle minorazioni, da attuare nel quadro della programmazione sanitaria affidate alle Regioni e comprendente la ricerca scientifica, l’informazione e l’educazione sanitaria della popolazione in ordine alle cause e alle conseguenze dell’handicap e una serie di altri interventi diretti a individuare e rimuovere i fattori di rischio, specie nel periodo prenatale;

2) la cura e la riabilitazione, da realizzare con specifici interventi riabilitativi e ambulatori, a domicilio o presso i centri socio – riabilitativi ed educativi a carattere diurno o residenziale;

3) l’istituzione del servizio di aiuto personale per i cittadini in temporanea o permanente grave limitazione dell’autonomia personale. Il servizio, comprendente quello di interpretariato per i non udenti, può essere svolto dai Comuni o dalle A.S.L., avvalendosi anche dell’opera aggiuntiva dei giovani soggetti all’obbligo del servizio militare e dichiarati obiettori di coscienza, nonché delle attività di volontariato;

4)  la realizzazione di comunità – alloggio e di centri socio – riabilitativi per persone con handicap in situazioni di gravità. Questo compito è affidato ai Comuni, alle Comunità montane e ad altri Enti Locali, i quali possono utilizzare proprie strutture ovvero avvalersi, mediante appositi finanziamenti, dell’opera di associazioni, riconosciute o non riconosciute, di istituzioni private non aventi scopo di lucro, di cooperative e di organizzazioni di volontariato;

5) misure assistenziali dirette a compensare, per quanto possibile, lo svantaggio iniziale del minorato in tutte le fasi della vita, a cominciare dai primi anni (attraverso l’inserimento negli asili nido), nel periodo successivo (attraverso l’integrazione scolastica in tutti gli ordini e gradi della scuola e la formazione professionale), nel periodo lavorativo (attraverso interventi che consentono agli invalidi di recarsi al posto di lavoro e assicurano l’inserimento e l’integrazione lavorativa) e in tutto l’ulteriore periodo di vita con misure che consentono la libera circolazione su tutto il territorio nazionale, di accedere all’informazione audio – televisiva e alla telefonia (anche mediante l’installazione di decodificatori o di apparecchiature complementari) e alle strutture sportive, turistiche, e ricreative (per l’esercizio delle relative attività).

A titolo esemplificativo, si pensi in primo luogo a quanto disposto dall’art. 6, c. 2, là dove si incaricano le Regioni di disciplinare una serie di interventi relativi alla prevenzione e alla diagnosi precoce delle minorazioni; o, ancora, al successivo art. 18, che attribuisce alle Regioni il compito di regolamentare l’istituzione e la tenuta dell’albo regionale degli Enti che svolgono attività idonee a favorire l’inserimento e l’integrazione lavorativa di persone handicappate (nonché la facoltà di disciplinare altre provvidenze, per agevolare l’attività lavorativa del disabile).

 

Secondo quanto viene comunemente consentito, la Legge predispone inoltre, specifiche discipline in ambiti di pertinenza statale.

 

Nell’ambito della Legge – quadro l’art. 8, assume la veste di norma programmatica.

Essa indica agli Enti Locali competenti quali debbano considerarsi gli obiettivi primari nella realizzazione di un programma complessivo di integrazione sociale del disabile:

a)      un programma che spazi dal rapporto del disabile stesso con la famiglia, al suo inserimento nella scuola e nel mondo del lavoro, alla possibilità di un rapporto con il territorio;

b)      che trovi i suoi momenti qualificanti nell’abbattimento delle barriere architettoniche e nell’accesso ad attività sportive, ricreative, culturali.

 

In tal senso va ricordato che, sebbene la Legge sia stata considerata in ambito europeo una Legge avanzata, essa è stata più volte ritenuta nel corso dei lavori parlamentari un prodotto al quanto imperfetto, probabilmente perché lacunoso; ragioni di opportunità hanno tuttavia suggerito di approvare il testo che si era venuto consolidando nel corso di un iter parlamentare durato cinque anni, senza tentare ulteriori miglioramenti ed integrazioni.

Ebbene, questa connotazione di lacunosità, talvolta di eccessiva vaghezza, può dirsi propria dell’art. 8: tanto a proposito del suo disposto in combinato con gli articoli (ad esempio, 9 e 10, da cui ben poco è dato tranne in merito al tipo di prestazioni di assistenza domiciliare cui il portatore di handicap ha diritto), quanto in riferimento alla stessa formulazione di norma – cornice, dalla quale emerge un approccio alla materia dell’integrazione sociale al quanto incompletato, forse superficiale, sicuramente poco “simpatetico” nei confronti dei bisogni esistenziali che vi sono coinvolti.

 

D’altra parte l’articolo riproduce, in una sintesi che tuttavia non riassume gli spunti più originali, talune norme contenute in una Legge della Regione Sicilia del 1981, dedicata “all’Istituzione, all’organizzazione e gestione dei servizi per i soggetti portatori di handicap”; mentre nell’art. 8, assume il massimo rilievo il rapporto fra disabile ed istituzioni, restano in ombra i modi e gli strumenti necessari alla costruzione della propria sfera privata.

Ciò che manca nel progetto di integrazione sociale disegnato dall’art. 8, è la volontà di compiere un salto di qualità rispetto a molte Leggi regionali, già al quanto articolate sotto il profilo degli interventi assistenziali riabilitativi, così da giungere ad un più globale statuto della persona, tale da porre l’inserimento del disabile nella società in una prospettiva di pari opportunità.

Il progetto di integrazione previsto dall’art. 8, evidenzia un aspetto positivo nella visione allargata, (maggiormente organica rispetto a precedenti interventi) di quelli che sono i momenti e le istituzioni protagonisti dell’integrazione sociali, in quanto si dà rilievo non solo all’inserimento nella scuola, o al lavoro, o all’abbattimento delle barriere architettoniche, ma anche all’integrazione nella vita familiare, come, per altro verso, all’accesso ad impianti sportivi, attività culturali, ricreative, di svago.

Emerge, altresì, la ricerca di una programmazione coordinata fra i vari momenti dell’integrazione sociale, con il coinvolgimento, ad esempio, della scuola, dei servizi sanitari, socio – assistenziali nell’elaborazione di programmi riabilitativi e di socializzazione individualizzati.

 

Nella realizzazione di questo programma, l’art. 8 disegna delle aree di diritto diseguale – incidenti principalmente nel settore della scuola e del collocamento sul lavoro – rispetto alle quali la differenza del disabile assume rilevanza giuridica, in quanto presupposto e ragione giustificatrice di una serie di trattamenti differenziati, atti a colmare la distanza tra disabili e normodotati, un’osservanza del principio di uguaglianza sostanziale, di cui all’art. 3, c. 2 della Cost.

 

Il “diritto diseguale”, va osservato come, in virtù delle predette disposizioni, il portatore di handicap sia individuato come il titolare di una serie di pretese nei confronti dello Stato o degli Enti Locali, cosicché può dirsi che il disabile “ha diritto” ad un trattamento differenziato nella scuola, come “ha diritto” ad essere inserito nel mondo del lavoro per una corsia preferenziale; ciò si traduce nell’adozione della prospettiva individualistica propria della tecnica di assegnazione dei diritti ai singoli, la quale presuppone un soggetto di diritto che si individua in funzione della propria capacità di essere indipendente e, pertanto, eleva l’autonomia a valore centrale della persona.

 

Tornando alle valutazioni di fondo, il modello riabilitativo adottato dall’art. 8, conferma un modello incerto ed incoerente, che, sebbene vagheggi l’approdo alla normalità da parte del disabile, calpesta il paradigma individualista incentrato sul valore dell’autonomia soggettiva, ossia il riferimento all’individuo legalmente capace, e nella condizione di esercitare i propri diritti. Non si interviene nei riguardi degli infermi di mente, che continuano tranquillamente ad essere dei soggetti giuridicamente incapaci; non si opera nei riguardi delle persone con disabilità fisiche o sensoriali, nei confronti delle quali non viene apprestata alcuna misura di sostegno di tipo gestorio.

             

La Legge – quadro n. 104 del ‘92, disciplina in maniera più completa, anche se non esaustiva, il diritto allo studio delle persone handicappate.

Tale disciplina, contenuta negli articoli da 12 a 17, prevede il diritto all’educazione e all’istruzione.

Il primo di tali articoli, dopo aver affermato che al bambino handicappato di età inferiore a tre anni è assicurato l’inserimento negli asili nido, pone il principio fondamentale che alla persona con handicap è garantito il diritto all’educazione e all’istruzione scolastica di ogni ordine e grado e nelle istituzioni universitarie e che l’esercizio di tale diritto non può essere impedito da difficoltà di apprendimento, né da altre difficoltà derivanti dalle disabilità connesse all’handicap.

La Legge indica come obiettivo dell’integrazione scolastica lo sviluppo delle potenzialità della persona handicappata nell’apprendimento, nella comunicazione, nelle relazioni e nella socializzazione.

 

L’individuazione dell’alunno come persona handicappata, necessaria per l’esercizio del diritto all’educazione, all’istruzione e all’integrazione scolastica secondo quanto previsto dall’art. 12, c. 5, della Legge 104, e dalla norma di interpretazione autentica contenuta nell’art. 2, della Legge 27 ottobre 1993, n. 42, è effettuata in base a criteri stabiliti nell’atto di indirizzo e coordinamento dell’attività delle Regioni in materia sanitaria, approvato con D.P.R. 24 febbraio 1994.

-   Tale atto stabilisce che all’individuazione provvede lo specialista, su segnalazione ai servizi di base, anche da parte del capo d’istituto, ovvero lo psicologo esperto dell’età evolutiva in servizio presso la competente U.S.L o in regime di convenzione.

A seguito di detta segnalazione, viene redatta una diagnosi funzionale (contenente la descrizione analitica della compromissione psico – fisico dell’alunno), sulla cui base  l’unità multidisciplinare, composta da medici specialisti e da operatori sociali della U.S.L, elaborano il profilo dinamico funzionale (che indica, dopo un primo periodo di inserimento scolastico, il prevedibile livello di sviluppo che l’alunno dimostra di possedere).

Viene quindi predisposto, anche con la collaborazione dei genitori dell’alunno, il piano educativo individualizzato, che descrive interventi integrati ed equilibrati fra loro ed è aggiornato a conclusione della scuola materna, elementare, media e superiore;

 

-   L’integrazione scolastica. L’integrazione scolastica della persona handicappata nelle sezioni e nelle classi comuni delle scuole di ogni ordine e grado e nelle università si realizza, oltre che con gli interventi previsti dalle Leggi 11 maggio 1976, n. 360, e 4 agosto 1977, n. 517, e successive modificazioni, anche attraverso:

a)      la programmazione coordinata dei servizi scolastici con quelli sanitari, socio – assistenziali, culturali, ricreativi e sportivi, nonché con altre attività sul territorio gestite da enti pubblici e privati. A ciò provvedono gli Enti Locali, gli organi scolastici e le unità sanitarie locali, nell’ambito delle rispettive competenze, mediante accordi di programma finalizzati alla predisposizione, attuazione e verifica congiunta di progetti educativi, riabilitativi e di socializzazione individualizzati, nonché a forme di integrazione tra attività scolastiche e attività integrative extrascolastiche;

b)     la dotazione alle scuole e alle università di attrezzature tecniche e di sussidi didattici, nonché di ogni altra forma di ausilio tecnico;

c)     la programmazione, da parte dell’università, di interventi adeguati al bisogno della persona e alla peculiarità del piano di studio individuale;

d)     la sperimentazione e ricerca educativa e l’aggiornamento culturale e professionale, da realizzare nelle classi frequentante da alunni con handicap.

Nelle scuole di ogni ordine e grado sono garantite attività di sostegno  mediante l’assegnazione di docenti specializzati.

 

-   La valutazione del rendimento e prova d’esame. Nella valutazione degli alunni handicappati da parte dell’insegnante è indicato, sulla base del piano educativo individualizzato, per quali discipline siano stati adottati particolari criteri didattici, quali attività integrative e di sostegno siano state svolte, anche in sostituzione parziale dei contenuti programmatici di alcune discipline.

Nella scuola dell’obbligo sono predisposte, sulla base dei suddetti elementi, prove d’esame corrispondenti agli insegnamenti impartiti e idonee a valutare il progresso dell’allievo in rapporto alle sue potenzialità e ai livelli di apprendimento iniziale. Nell’ambito della scuola secondaria di secondo grado, per gli alunni handicappati sono consentite prove equipollenti e tempi più lunghi per l’effettuazione delle prove scritte o grafiche e la presenza di assistenti per l’autonomia e la comunicazione. Gli alunni handicappati sostengono le prove finalizzate alla valutazione del rendimento scolastico o allo svolgimento degli esami anche universitari degli ausili loro necessari.

 

La Legge 104, all’art. 18 e 19 parla di integrazione lavorativa.

Il sistema moderno di inserimento lavorativo dei soggetti disabili fonda le sue basi normative, ispirandosi a diversi articoli della Carta Costi., che sancivano in forma universale il lavoro come fondamento della nostra Repubblica (art. 1), diritto di ogni cittadino (art. 2, 3, 4), ed oggetto di tutela in tutte le sue forme ed applicazioni (art. 35).

 

Nell’art. 38, viene effettuato, inoltre, un implicito richiamo al diritto dei disabili all’inserimento lavorativo attraverso l’avviamento e l’educazione professionale.

Quindi, realizzare un complesso d’interventi correlati tra le attitudini lavorative dei soggetti e le occasioni di occupazione messe a loro disposizione.

 

Inoltre, la Legge prevede che le singole Regioni possano fare leggi proprie sia per quanto riguarda le agevolazioni per le aziende sia per i lavoratori disabili.

 

L’ultima Legge sul collocamento obbligatorio è la  L. 68/99.

Tale Legge da una definizione chiara di “collocamento mirato” cioè s’intende quella serie di strumenti tecnici e di supporto che permettono di valutare adeguatamente le persone con disabilità nelle loro capacità lavorative e di inserirle nel posto adatto, attraverso analisi di posti di lavoro, forme di sostegno, azioni positive e soluzioni dei problemi connessi con gli ambienti, gli strumenti e le relazioni interpersonali sui luoghi quotidiani di lavoro e di relazione (questo ai sensi dell’art. 2 di tale Legge).

 

Il servizio di aiuto personale, che può essere istituito dai Comuni o dalle Unità Sanitarie Locali, nei limiti delle proprie ordinarie risorse di bilancio, è diretto ai cittadini in temporanea o permanente grave limitazione dell'autonomia personale non superabile attraverso la fornitura di sussidi tecnici, informatici, protesi o altre forme di sostegno rivolte a facilitare l'autosufficienza e le possibilità di integrazione dei cittadini stessi, e comprende il servizio di interpretariato per i cittadini non udenti.

 

Il servizio di aiuto personale è integrato con gli altri servizi sanitari e socio – assistenziali esistenti sul territorio e può avvalersi dell'opera aggiuntiva di:

 

a)   coloro che hanno ottenuto il riconoscimento dell'obiezione di coscienza;

b)  cittadini di età superiore ai diciotto anni che facciano richiesta di prestare attività volontaria;

c)   organizzazioni di volontariato.

 

Per barriere architettoniche si intendono:

a)  gli ostacoli fisici che sono fonte di disagio per la mobilità di chiunque ed in particolare di coloro che, per qualsiasi causa, hanno una capacità motoria ridotta o impedita in forma permanente o temporanea;

b)  gli ostacoli che limitano o impediscono a chiunque la comoda e sicura utilizzazione di parti, attrezzature o componenti;

c)      la mancanza di accorgimenti e segnalazioni che permettono l'orientamento e la riconoscibilità dei luoghi e delle fonti di pericolo per chiunque e in particolare per i non vedenti, per gli ipovedenti e per i sordi.

 

Norme più incisive nella lotta contro le barriere architettoniche sono contenute nell’art. 24 della Legge – quadro sull’handicap n. 104, che richiamando la previgente normativa in materia e al fine di rendere effettiva l’osservanza, detta disposizioni precise:

1)      i progetti da presentare al Comune per l’esecuzione delle opere edilizie riguardanti edifici pubblici e privati aperti al pubblico devono essere corredati da una documentazione grafica e da una dichiarazione di conformità alla normativa vigente in materia di accessibilità e di superamento alle barriere architettoniche;

2)      il rilascio della concessione o autorizzazione edilizia per l’esecuzione delle opere suddette è subordinato alla verifica della conformità del progetto effettuata dall’ufficio tecnico o dal tecnico incaricato dal Comune. Il Sindaco, nel rilasciare il certificato di agilità e di abilità per le opere in questione, deve accertare che esse siano state realizzate nel rispetto delle disposizioni vigenti in materia di eliminazione delle barriere architettoniche;

3)      le opere realizzate negli edifici pubblici e privati aperti al pubblico in conformità a dette disposizioni, nelle quali le difformità siano tali da rendere impossibile l’utilizzazione delle opere da parte delle persone handicappate, sono dichiarate inabitabili e inagibili. Il progettista, il direttore dei lavori, il responsabile tecnico degli accertamenti per l’agibilità e l’abitabilità e il collaudatore sono direttamente responsabili, ciascuno per la parte di propria competenza, e sono puniti con ammenda e con la sospensione dai rispettivi albi professionali per un periodo compreso da uno a sei mesi.

 

L’articolo 24 dispone che:

a)      una quota dei fondi previsti per la realizzazione di opere di urbanizzazione e gli interventi di recupero sia utilizzata per l’eliminazione delle barriere architettoniche negli insediamenti di edilizia residenziale pubblica realizzati prima dell’entrata in vigore della Legge 104;

b)      nell’ambito della complessiva somma che in ciascun anno la Cassa depositi concede agli Enti Locali per la contrazione di muti con finalità di investimento;

c)      i piani comunali di eliminazione delle barriere architettoniche possono essere modificati con integrazioni relative all’accessibilità degli spazi urbani, con particolare riferimento all’individuazione e alla realizzazione dei percorsi accessibili, all’installazione di semafori acustici per non vedenti, alla rimozione della segnaletica installata in modo da non ostacolare la circolazione delle persone handicappate.

 

Le attività sportive, turistiche e ricreative costituiscono un mezzo efficace al processo di riabilitazione fisica e di integrazione sociale delle persone handicappate.

 

Per questo l’art. 23 della Legge 104, prevede la rimozione degli ostacoli esistenti nei luoghi in cui dette attività vengono svolte, favorendo in modo particolare la pratica delle discipline sportive e soprattutto quelle agonistiche.

 

A tale fine dispone che le Regioni, i Comuni e il CONI realizzino, in conformità alle disposizioni vigenti in materia di eliminazione delle barriere architettoniche, l’accessibilità e la fruibilità delle strutture sportive e dei connessi servizi da parte delle persone handicappate.

In attuazione di una norma contenuta nel citato art. 23, con Decreto del Ministro della Sanità in data 4 marzo 1993, sono stati stabiliti i protocolli per la concessione dell’idoneità alla pratica sportiva agonistica delle persone handicappate.

I protocolli prevedono che i soggetti portatori di handicap che praticano attività sportiva agonistica devono sottoporsi previamente al controllo dell’idoneità specifica allo sport che intendono svolgere o svolgono.

 

Il controllo dev’essere ripetuto con periodicità annuale o inferiore quando ritenuto necessario dai sanitari.

La qualifica di agonista per i portatori di handicap che praticano attività sportiva è demandata alla Federazione italiana sport disabili (FISD) o agli enti di promozione sportiva riconosciuti dal CONI.

 

Fanno capo alla Federazione italiana sport disabili (FISD), la Federazione italiana ciechi sportivi (FICS), quella dei sordomuti (FSSI) e quella degli automobilisti con patente speciale (FISAPS), riconosciute dal CONI.

Nell’ambito degli invalidi civili opera da tempo l’Ente nazionale promozione sportiva disabili (ENPSDI), la quale, aderendo alle finalità del CONI e delle Federazioni nazionali sportive riconosciute, svolge attività di diffusione, organizzazione e coordinamento delle pratiche sportive sia amatoriali che agonistiche.

 

Reiterando precedenti norme contenute nella Legge 9 gennaio 1989, n. 13, l’art. 23 della Legge n. 104/92, stabiliste che gli stabilimenti balneari e le relative strutture devono essere provvisti di almeno una cabina e di un locale igienico utilizzabili da persone con ridotta o impedita capacità motoria o sensoriale e che dev’essere assicurata l’effettiva possibilità di balneazione attraverso la predisposizione di appositi “percorsi orizzontali”.

A questo adempimento è subordinato il rilascio delle concessioni demaniali e dei loro rinnovi.

 

L’art. 23, prevede inoltre, che le concessioni autostradali e i loro rinnovi sono subordinati alla visibilità degli impianti, cioè all’effettiva possibilità di accedervi.

Altre norme, contenute nella menzionata L. n. 13 del 1989, prevedono analoghe prescrizioni per consentire l’accesso agli spazi relazionali (piazze, giardini, ecc.), alle strutture ricreative e culturali (cinema, teatri, musei, stadi, ecc.), nonché alle strutture ricettive (alberghi, villaggi turistici, campeggi, ecc.).

 

Particolarmente significativa è la norma dell’ultimo comma dell’art. 23 prima citato, la quale commina una sanzione amministrativa e la chiusura dell’esercizio (da 1 a 6 mesi) per chiunque nella gestione di imprese turistiche o di altri pubblici esercizi discrimini persone handicappate.

 

La Legge n. 104 prevede che le Regioni disciplinino i modi con i quali i Comuni dispongano gli interventi per consentire alle persone handicappate la possibilità di muoversi sul territorio. La norma prevede inoltre, l’obbligo per i Comuni di assicurare, nell’ambito delle proprie risorse ordinarie di bilancio, modalità di trasporto individuale per le persone handicappate non in grado di servirsi dei mezzi pubblici e demanda alle Regioni il compito di elaborare, in coordinamento con i Comuni, piani di mobilità che prevedano servizi alternativi per le zone non coperte da servizi di trasporto collettivo per le persone handicappate.

Stabilisce infine, che il Ministro dei trasporti debba provvedere all’omologazione di almeno un prototipo di autobus urbano ed extraurbano, conforme alle finalità della mobilità delle persone handicappate.

 

A favore dei titolari di patente di guida speciali, con incapacità motorie permanenti, le Unità Sanitarie Locali contribuiscono alla spesa per la modifica degli strumenti di guida, quale strumento protesico extra - tariffario, nella misura del 20%, a carico del bilancio dello Stato.

 

La legge 104 prevede una serie di agevolazioni, innanzitutto l’art. 32 definisce che spese mediche e quelle di assistenza specifica necessarie nei casi di grave e permanente invalidità e menomazione, sono deducibili dal reddito complessivo del contribuente che ha sostenuto gli oneri.

 

Oltre le norme di principio e di carattere programmatico sopra sintetizzate, la Legge – quadro sull’handicap reca norme di immediata attuazione, che prevedono varie agevolazioni.

 

Nell’ambito del rapporto di lavoro dipendente, pubblico o privato, la Legge quadro sull’handicap n. 104/92, prevede la concessione di permessi per i familiari dei lavoratori che assistono una persona handicappata in situazione di gravità.

I permessi possono essere concessi allo stesso handicappato che abbia un rapporto di lavoro dipendente e intenda provvedere direttamente alle proprie esigenze.

 

La materia, regolata dall’art. 33 della Legge, ha dato luogo a notevoli difficoltà di applicazione, in parte superate dopo contrastanti opinioni espresse da organi governativi, seguite da una successiva L. di interpretazione autentica e da un parere del Consiglio di Stato.

 

La concessione dei permessi, nei limiti previsti, spetta di diritto, per cui non è necessario addurre particolari motivi, ma è sufficiente presentare, a corredo della domanda, la documentazione comprovante la sussistenza dei requisiti cui la concessione stessa è subordinata.

 

Soggetti del diritto sono:

la madre lavoratrice:

L’art. 33 della L. 104 nel testo originale indica la madre lavoratrice come soggetto principale del diritto ad assentarsi dal lavoro per provvedere all’assistenza del figlio handicappato in situazione di gravità.

 

Tale diritto si esercita in forma diversa a seconda che il figlio sia di età inferiore a tre anni oppure abbia superato tale età. Per i primi tre anni di vita del bambino la madre ha diritto a prolungare il periodo di astensione facoltativa dal lavoro, prevista in via generale dalla Legge 30 dicembre 1971, n. 1204.

 

In alternativa a detta astensione e sempre fino al compimento del terzo anno di età del bambino, la madre può chiedere al proprio datore di lavoro di usufruire di due ore di permesso giornaliero.

 

Tale permesso, essendo riferito ad un esplicito limite temporale, non è suscettibile di riduzione nel caso in cui l’orario di lavoro sia inferiore a sei ore al giorno. Successivamente al compimento del terzo anno di vita del bambino la madre lavoratrice ha diritto a tre giorni di permesso mensile, fruibili anche in maniera continuativa. Tale diritto si esaurisce nell’ambito di ciascun mese, per cui non è cumulabile con quello del mese successivo.

 

 

Il permesso spetta anche dopo il raggiungimento della maggiore età del figlio.

 

Perché il diritto al prolungamento dell’estensione facoltativa o ai permessi giornalieri o mensili sorga è necessario che la madre abbia un rapporto di lavoro dipendente, pubblico o privato. Sono pertanto escluse le lavoratrici a domicilio, quelle addette ai servizi domestici e le lavoratrici autonome.

Inoltre, sempre il citato art. 33, prevede che la persona handicappata in situazione di gravità ha diritto di scegliere ove possibile la sede di lavoro più vicina al proprio domicilio e non può essere trasferita senza il suo consenso.

 

Il padre lavoratore.

In alternativa alla madre, i permessi, nelle varie forme previste (prolungamento dell’astensione dal lavoro o due ore al giorno fino a tre anni di vita del bambino; tre giorni mensili dopo il compimento di tale età), spettano al padre, anche adottivo o affidatario, che abbia un rapporto di lavoro dipendente. Sono esclusi i lavoratori a domicilio, quelli addetti ai servizi domestici e i lavoratori autonomi.

 

Parenti e affini.

Il permesso di tre giorni mensili previsto dopo il terzo anno di età della persona handicappata in situazione di gravità può essere concesso a parenti o affini entro il terzo grado, al quale debba prestare assistenza in modo continuo.

 

Handicappato maggiorenne.

Se la persona handicappata maggiorenne in situazione di gravità è provvista di rapporto di lavoro dipendente, privato o pubblico, può essa stessa fruire dei permessi sia di tre giorni mensili sia permessi a ore giornaliere.

 

In questo caso la prestazione assistenziale non richiede l’attività dei genitori o dei parenti o affini, ma da diritto soltanto all’erogazione, da parte del datore di lavoro, di un’indennità, a scomputo del contributo per malattia in cui si concreta la retribuzione dei giorni o delle ore di permesso.

 

Con la Legge 8 marzo del 2000, n. 53  riguardante “disposizioni per il sostegno della maternità e della paternità, per il diritto alla cura e alla formazione e per il coordinamento dei tempi delle città”; si sono apportate alcune modifiche all’art. 33 della Legge 104 del 1992, in modo da aiutare ancora di più la famiglia che assume un ruolo importante nell’assistenza del portatore di handicap, riconoscendo a questi permessi una contribuzione figurativa, e non richiedendo più l’obbligo di convivenza con il portatore di handicap.

 

All’art. 34 sono garantiti per compensare le difficoltà delle persone portatrici di handicap (tenendo conto del nomenclatore del Sistema Sanitario Nazionale) apparecchi e attrezzature elettronici e altri ausili tecnici.

 

I Comuni, anche consorziati tra loro, le loro unioni, le comunità montane e le Unità Sanitarie Locali per la parte di loro competenza, per fornire servizi possono avvalersi di istituzioni private di assistenza non aventi scopo di lucro e di cooperative, di associazioni riconosciute e non, attraverso convenzioni.

 

Le Regioni possono provvedere, sentite le rappresentanze degli Enti Locali e le principali organizzazioni del privato sociale presenti sul territorio, nei limiti delle proprie disponibilità di bilancio:

 

a) a definire l'organizzazione dei servizi, i livelli qualitativi delle prestazioni, nonché i criteri per l'erogazione dell'assistenza economica integrativa di competenza dei comuni;

b) a definire, mediante gli accordi di programma le modalità di coordinamento e di integrazione dei servizi e delle prestazioni individuali di cui alla presente legge con gli altri servizi sociali, sanitari, educativi, anche d'intesa con gli organi periferici dell'Amministrazione della pubblica istruzione e con le strutture pre - scolastiche o scolastiche e di formazione professionale, anche per la messa a disposizione di attrezzature, operatori o specialisti necessari all'attività di prevenzione, diagnosi e riabilitazione eventualmente svolta al loro interno;

c) a definire, in collaborazione con le università e gli istituti di ricerca, i programmi e le modalità organizzative delle iniziative di riqualificazione ed aggiornamento del personale impiegato nelle attività di cui alla presente legge;

d) a promuovere, tramite le convenzioni con gli enti di cui all'art. 38, le attività di ricerca e di sperimentazione di nuove tecnologie di apprendimento e di riabilitazione, nonché la produzione di sussidi didattici e tecnici;

e) a definire le modalità di intervento nel campo delle attività assistenziali e quelle di accesso ai servizi;

f)  a disciplinare le modalità del controllo periodico degli interventi di inserimento ed integrazione sociale di cui all'art. 5, per verificarne la rispondenza all'effettiva situazione di bisogno;

g) a promuovere programmi di formazione di personale volontario da realizzarsi da parte delle organizzazioni di volontariato;

 

1.      I Comuni, anche consorziati tra loro, le loro unioni, le comunità montane e le Unità Sanitarie Locali qualora le leggi regionali attribuiscano loro la competenza, attuano gli interventi sociali e sanitari previsti dalla presente legge nel quadro della normativa regionale, mediante gli accordi di programma.

2.       Gli statuti comunali di cui all'art. 4 della citata legge n. 142 del 1990 disciplinano le modalità del coordinamento degli interventi di cui al comma 1 con i servizi sociali, sanitari, educativi e di tempo libero operanti nell'ambito territoriale e l'organizzazione di un servizio di segreteria per i rapporti con gli utenti, da realizzarsi anche nelle forme del decentramento previste dallo statuto stesso.

 

Il Ministro per gli affari sociali coordina l'attività delle Amministrazioni dello Stato, realizza gli obiettivi della presente legge ed ha compiti di promozione di politiche di sostegno per le persone con handicap.

 

Presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri è istituito il Comitato nazionale per le politiche dell'handicap.

Tale Comitato è composto dal Ministro per gli Affari Sociali, che lo presiede, dai Ministri dell'Interno, del Tesoro, della Pubblica Istruzione, della Sanità, del Lavoro e della Previdenza Sociale, nonché dai Ministri per le riforme istituzionali e gli affari regionali e per il coordinamento delle politiche comunitarie.

 

Il Ministro per la Solidarietà Sociale promuove indagini statistiche e conoscitive sull'handicap e convoca ogni tre anni una Conferenza Nazionale sulle politiche dell'handicap alla quale invita soggetti pubblici, privati e dei privato sociale che esplicano la loro attività nel campo dell'assistenza e della integrazione sociale delle persone handicappate.

 

Presso la Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento per gli affari sociali, è istituito il Fondo per l'integrazione degli interventi regionali e delle province autonome in favore dei cittadini handicappati.

 

Le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano provvedono a ripartire i fondi di loro spettanza tra gli enti competenti a realizzare i servizi, dando priorità agli interventi in favore delle persone handicappate in situazione di gravità e agli interventi per la prevenzione.

 

 

 

Legge n. 328 del 2000

“Legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali”

La Legge 328/00 è un provvedimento che non costituisce un atto isolato, ma si inserisce nel riassetto più generale dello Stato sociale, “rappresenta uno dei tasselli fondamentali della innovazione dell’attuale sistema di Welfare”, anzi, “si prefigge come obiettivo quello di portare a compimento questo processo, condizione necessaria ed indispensabile per rendere più equa e competitiva la società italiana.

Con la legge si vuole segnare il passaggio da una accezione tradizionale di “assistenza”, quale luogo di bisogni che possono essere discrezionalmente soddisfatti, ad una accezione di “protezione sociale attiva”, luogo di esercizio della cittadinanza.

Il tutto secondo i principi di un moderno “universalismo” selettivo orientato alla costruzione di un sistema integrato di servizi e prestazioni, un sistema a più protagonisti, istituzionali e della solidarietà, caratterizzato da livelli essenziali di prestazioni, accessibili a tutti, in particolare a chi vive in condizioni di fragilità; un sistema finanziato per il tramite della fiscalità e partecipato nei costi dai cittadini secondo criteri di equità sostanziale”.

Lo Stato sociale, dunque, è quello Stato “nel quale l’individuo come portatore di concreti bisogni riferiti alle fondamentali esigenze di vita, in entrambe le sue dimensioni, quella personale e quella sociale, è assunto a fine dell’ordinamento, in relazione al quale i pubblici poteri vengono richiesti di azioni positive, aventi esiti almeno tendenziali di giustizia distributiva e volte quindi a garantire condizioni di uguaglianza sostanziale attraverso la liberazione dal bisogno”.

 

La finalità della Legge 328/00 è quella di assicurare alle persone e alle famiglie un sistema integrato di interventi con l’obiettivo di migliorare la qualità della vita, le pari opportunità, le non discriminazione e i diritti di cittadinanza; riducendo la condizione di disabilità, bisogno e disagio individuale.

 

I Soggetti aventi diritto sono:

§      I cittadini italiani;

§      I cittadini di Stati appartenenti all’Unione Europea ed i loro familiari;

§      Ai profughi, agli stranieri ed agli apolidi sono garantite le misure di prima assistenza.

 

Sintetizzando si può dire che l’elemento fondamentale della nostra società è quello per cui nella vita di ciascuno di noi, anche delle c.d persone normali, vi possono essere momenti di criticità e si può avere bisogno di aiuto. I servizi alla persona devono essere impostati come servizi che si rivolgono alla normalità della vita quotidiana delle persone e delle famiglie e questo è il merito del testo in discussione.

 

Occorre partire dal presupposto che la vita quotidiana oggi, molto più che in passato è esposta a criticità, a momenti difficili, a rischi perché è molto meno prevedibile e programmabile rispetto al passato.

Cito soltanto il problema della ricerca del lavoro che, nella vita di un giovane, di una donna, in generale di una persona normale non si presenta più solo una volta, ma più volte.

Di conseguenza, un moderno sistema di interventi sociali deve prevedere, ad esempio, tale possibilità e sostenere una persona normalissima che si trova ad affrontare le c.d criticità più volte nel corso della propria vita.

Allora credo che sia davvero un merito grande di questa legge proporre un sistema di servizi e di opportunità che si rivolge non soltanto ai bisognosi, ma alla moltitudine dei cittadini e che, soprattutto riguarda la normalità della vita quotidiana delle persone e delle famiglie.

 

Ovviamente nella legge si afferma molto chiaramente che la priorità della rete integrata dei servizi e degli interventi è tesa a rispondere alle esigenze delle persone che sono in condizioni di bisogno e di quelle che non sono autosufficienti. Quindi, è chiaramente indicata una priorità, ma ciò non fa venir meno l’impostazione universalistica del sistema di protezione sociale.

Ovviamente è anche importante che chi non è in condizioni di povertà e di bisogno possa accedere alle prestazioni sociali, partecipando al costo dei servizi sulla base del reddito a sua disposizione e credo che questo sia un altro punto importante della legge.

 

Tale legge mette in evidenza alcune aree d’intervento socio – sanitarie, queste sono riferite a tutte quelle attività atte a soddisfare, mediante percorsi assistenziali integrati, bisogni di salute delle persone che richiedano prestazioni sanitarie e azioni di protezione sociale.

 

Si possono individuare tre categorie di prestazioni socio – sanitarie:

 

Prestazioni sociali a rilevanza sanitaria:

“cioè quelle attività del sistema sociale che hanno l’obiettivo di supportare la persona nello stato di bisogno e con problemi di disabilità”.

 

Prestazioni sanitarie a rilevanza sociale:

“cioè le attività finalizzate alla promozione della salute, alla prevenzione, individuazione, rimozione e contenimento di esiti degenerativi o invalidanti di patologie congenite o acquisite”.

 

Quelle ad elevata integrazione sanitaria:

“esse sono assicurate dalle Aziende Sanitarie Locali, secondo le modalità individuate dalla vigente normativa e dai Piani Nazionali, Regionali e Zonali”.

 

Un Sistema Integrato di interventi e servizi sociali si realizza mediante politiche e prestazioni coordinate nei diversi settori della vita sociale: integrando servizi alla persona e al nucleo familiare con eventuali contributi economici, e la definizione di percorsi attivi volti ad ottimizzare l’efficacia delle risorse, cercando di impedire sovrapposizioni di competenze e settorializzazione delle risposte”. 

 

“Il sistema integrato di interventi e servizi sociali ha tra gli scopi anche la promozione della solidarietà sociale, con la valorizzazione delle iniziative delle persone, dei nuclei familiari, delle forme di auto – aiuto e di reciprocità e della solidarietà organizzata”.

La futura assistenza deve nascere dal basso, o meglio, dall’interno delle situazioni di bisogno, coinvolgendo ed aiutando i soggetti che quotidianamente si trovano a convivere o a vivere in situazioni di difficoltà, fornendo un aiuto esterno a fianco di chi già in qualche modo si ingegna da solo a superare i propri ostacoli.

 

Una delle principali innovazioni della legge è, quindi, quella di configurare un sistema di servizi a rete, a composizione mista, nel quale accanto alla fissazione delle basilari responsabilità pubbliche, si affianca un doppio riconoscimento dei privati, in quan­to collegati o meno al sistema, mediante strumenti di concertazione.

 

Per realizzare interventi e servizi sociali è adottato il metodo della programmazione degli interventi e delle risorse, effettuando verifiche sistematiche.

Per la “programmazione e l'organizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali” viene richiamato ancora il decentramento realizzato con il decreto legislativo n. 112 del 1998, integrato dalle disposizioni contenute nella legge stessa.

Tali attività competono “agli Enti Locali, alle Regioni e allo Stato”. Qui si vede come, con la riforma, il cosiddetto federalismo amministrativo abbia trovato ampio spazio anche nel settore dei servizi sociali.

 

La programmazione è, contemporaneamente, un metodo, una sorta di prassi attiva cui l’azione dei pubblici poteri deve ispirarsi affinché l’attività amministrativa sia coerente e razionale, e pertanto non meramente episodica ed estemporanea, e dunque irrazionale.

La programmazione, dunque, è stata intesa sia come obiettivo che come metodo.

 

La programmazione è concetto antico, soprattutto ricordando le programmazioni a carattere settoriale (ad esempio, quella urbanistica) allorché essa si configurava come un modulo di azione amministrativa, mentre oggi si configura come un metodo, una forma pur rilevante dell’azione pubblicistica, almeno nei comparti più delicati e sensibili dell’ordinamento.

Ma c’è comunque di più, in quanto, nel linguaggio comune dei giuristi la programmazione assume almeno due possibili (e non antagonisti) significati, fra i tanti che potrebbe rivestire.

 

La programmazione è, innanzitutto, un modello regolativo di impostazione e di conformazione delle attività economiche, secondo l’ordine di valori canonizzati con sufficiente chiarezza dall’articolo 41 della Costituzione, nell’ultimo comma. Con ciò si allude, a tutta evidenza, al ruolo importante e globale del potere pubblico, il quale non solo interviene direttamente sul mercato in quanto Stato – imprenditore, ma conforma altresì le attività private, con effetti e risultati talora persino precettivi e vincolanti, contribuisce alla “moralizzazione” del mercato stesso, o comunque, ad proiettarvi elementi di equilibrio e di razionalità, procedurale e decisionale.

 

Secondo un altro punto di vista, la programmazione è invece (o meglio, anche) un modulo positivo di organizzazione delle funzioni pubbliche, in quanto l’amministrazione autolimita in questo modo l’esercizio del proprio potere discrezionale, sia sul terreno dei rapporti con i privati e, segnatamente, con le imprese, che su quello delle relazioni intersoggettive fra centri di potere pubblico.

 

I principi a cui si deve ispirare la programmazione e l’organizzazione sono:

ü   Sussidiarietà;

ü   Cooperazione;

ü   Efficacia;

ü   Efficienza ed economicità;

ü   Copertura finanziaria

 

Una particolare attenzione merita il principio di sussidarietà.

La Legge delega n. 59 del 1997 ed i successivi decreti delegati, hanno provveduto proprio sulla base del principio di sussidiarietà espressamente enunciato, a trasferire numerose e rilevanti funzioni amministrative statali, alle Regioni ed agli enti territoriali. Si è così avuto, in linea di principio, un vero e proprio ribaltamento del criterio di riparto delle funzioni pubbliche, secondo il quale, in ciascuna materia considerata, la generalità delle funzioni spetta ai Comuni o a loro forme associative, fatta eccezione per le funzioni espressamente riservate alle Province, alle Regioni, allo Stato.

 

Con la modifica dell’articolo 118 della Costituzione, si ricorre per due volte il termine sussidiarietà.

Ø   Da una parte, al primo comma, ne è espressamente riconosciuta l’accezione verticale: “le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l'esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza”.

La sussidiarietà di tipo verticale investe gli assetti territoriali relativi ad un determinato ordinamento giuridico (ed in primo luogo gli Stati federali) in riferimento all’esercizio delle funzioni pubbliche, e consistente nell’assegnare tali funzioni partendo dall’ente più vicino ai consociati, ipotizzando l’esercizio – sussidiario – delle funzioni da parte di enti di ambito e dimensioni più ampi (e perciò più lontani dai consociati) solo quando non sia efficace né economicamente conveniente l’azione dell’ente di primo o secondo livello, a seconda dell’articolazione territoriale dell’ordinamento che accoglie il principio in questione.

 

Ø   Dall’altra, invece, il terzo comma ne recepisce anche la dimensione orizzontale: “Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l'autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà”.

“La sussidiarietà intesa in senso orizzontale, invece, attiene all’assetto dei rapporti che intercorrono tra i cittadini e le associazioni cui essi danno vita, da un lato, e le istituzioni statuali, dall’altro lato, riguardo all’esercizio di funzioni di interesse pubblico.

Secondo il principio di sussidiarietà c.d. orizzontale, tali funzioni devono essere svolte primariamente dagli stessi cittadini, in particolare attraverso le formazioni sociali nelle quali si sviluppa la loro personalità, e soltanto nei casi in cui esse non possono essere svolte in modo considerato adeguato deve realizzarsi il previsto intervento sussidiario da parte delle pubbliche istituzioni”.

 

“La sussidiarietà in senso orizzontale si presta a spiegare, oltre alle nuove modalità di azione dei tradizionali apparati amministrativi, il fenomeno del ritrarsi della presenza dello Stato su una linea di confine che segna un ambito al di là del quale si collocano sia nuove tendenze che ridanno spazio al mercato, attraverso la c.d. privatizzazione, sia fenomeni espressivi dell’esigenza di pluralismo nei servizi sociali”.

 

La Legge 328/00 al Capo I, articolo 5, indica il ruolo del terzo.

“Con i termini “organizzazione di terzo settore” intendiamo riferirci, a quel tipo di organizzazioni che presentano cinque caratteristiche:

 

·     una costituzione formale;

·     la natura giuridica privata;

·     la presenza di forme di autogoverno;

·     l’assenza di distribuzione di profitto;

·     la presenza di una certa quantità di lavoro di volontariato.

 

Tale dimensione è particolarmente importante nell’analisi delle Organizzazioni del Terzo Settore in quanto queste si caratterizzano per l’essere contemporaneamente “portatrici di valori” (l’“essere”) e “prestatori di servizi” (il “fare”). L’ispirazione culturale alla loro base tende a rappresentare un importante elemento esplicativo del loro agire.                     

 

Queste organizzazioni sono spesso indicate con riguardo alle loro caratteristiche più appariscenti e forse più insolite per la più comune struttura della società occidentale, si pone quindi, l’accento sulla “presenza di una certa quantità di lavoro volontario” e quindi, si parla di organizzazioni di volontariato, oppure su l’“assenza di distribuzione di profitto”. A questo proposito, si è diffuso l’appellativo inglese di settore non profit.

 

Il terzo settore è un sistema di economia civile che è capace di competere, anche imprenditorialmente, in termini economici, ma soprattutto di qualità delle risposte alle persone.

Questa legge dà una risposta al tema della sussidiarietà e lo fa in maniera molto precisa, là dove, appunto, chiede al terzo settore, al privato sociale di essere corresponsabile nelle scelte di programmazione. Il settore pubblico opera la programmazione insieme al privato sociale, così come la coprogettazione e la gestione dei servizi sono effettuate insieme al privato sociale, tuttavia anche quel settore ha bisogno di regole e deve essere costretto a rispettarle”.

 

Gli strumenti per favorire un riordino di sistema integrato sono il Piano Nazionale, i Piani Regionali e i Piani di Zona.

 

Il Piano Nazionale e Regionale:

Esso è predisposto dal Governo ogni tre anni, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro per la Solidarietà Sociale, sentiti i Ministri interessati.

 

     Il Piano dovrà indicare:

§        Caratteristiche e i requisiti delle prestazioni comprese nei livelli essenziali;

§        Priorità degli interventi;

§        Le modalità di attuazione;

§        Indirizzi per garantire l’informazione;

§        Indirizzi per sperimentazioni innovative;

§        Indicatori ed parametri per la verifica.

 

Le Regioni nell’esercizio delle funzioni conferite adottano il piano stesso, tenendo conto delle risorse disponibili e attuano forme d’intesa con i Comuni; realizzando il Piano Regionale degli interventi e servizi sociali.

 

Il Piano di Zona:

 Il Piano di Zona è adottato dai Comuni associati, di norma attraverso un accordo di programma.

Per assicurare l’adeguato coordinamento delle risorse umane e finanziarie dovrebbero partecipare a tali accordi:

ü      i Comuni associati;

ü      l’Azienda Sanitaria Locale;

ü      gli organismi non lucrativi di utilità sociale.

    

     Il Piano di Zona deve individuare:

§        Obiettivi;

§        Modalità organizzative dei servizi;

§        Modalità per la collaborazione dei servizi territoriali;

§        Modalità per garantire l’integrazione tra servizi e prestazioni;

§        Definizione dei criteri di ripartizione della spesa di ciascun Comune.

 

     Il Piano di zona è volto a:

A.       favorire la formazione di sistemi locali di intervento fondati su servizi e prestazioni complementari e flessibili, stimolando in particolare le risorse locali di solidarietà e di auto – aiuto; 

B.       responsabilizzare i cittadini nella programmazione e nella verifica dei servizi;

C.       qualificare la spesa, attivando risorse, anche finanziarie, derivate dalle forme di concertazione;

D.       definire criteri di ripartizione della spesa a carico di ciascun Comune, delle Aziende dell’Unità Sanitarie Locali e degli altri soggetti firmatari dell'accordo, prevedendo anche risorse vincolate per il raggiungimento di particolari obiettivi;

E.      prevedere iniziative di formazione e di aggiornamento degli operatori finalizzate a realizzare progetti di sviluppo dei servizi.

 

Dal punto di vista dell’assetto istituzionale per il sistema integrato d’interventi e servizi, rientrano le funzioni dei Comuni, Province, Regioni e Stato.

La legge recepisce la priorità del Comune nel campo dei servizi sociali come prima linea di interlocuzione per le esigenze del cittadino e di pronta risposta. Vi è dunque, una scelta importante, quella della territorialità, in quanto le politiche sociali debbano vivere nel territorio perché più se ne allontanano più rischiano di essere improduttive e burocratizzate. Perciò, si passa dai compiti di erogazione dei servizi, alla attribuzione della titolarità delle funzioni, comprendenti la programmazione e realizzazione in ambito locale, la erogazione di servizi e prestazioni economiche, le attività di autorizzazione, accreditamento e vigilanza delle strutture erogatrici, nonché dei parametri di individuazione delle persone destinatarie con priorità degli interventi.

 

La legge disciplinava il ruolo delle IPAB (Istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza).

La legge quadro delega il Governo a disciplinava le IPAB con principi e criteri direttivi chiari e definiti.

Le IPAB concorrono alla gestione dei servizi socio – assistenziale, socio – sanitari ed educativi in collaborazione con i Comuni.

Ma la legge consente la trasformazione della forma giuridica delle IPAB al fine di garantire l'obiettivo di un'efficace ed efficiente gestione, assicurando autonomia statutaria, patrimoniale, contabile, gestionale e tecnica compatibile con il mantenimento della personalità giuridica pubblica” .

Oggi però, le IPAB sono cessate di esistere come istituti di pubblica assistenza e beneficenza, non solo con la 328/00 che ne prevedeva il riordino, ma anche con il decreto legislativo n. 207 del 2001.

Le IPAB più grandi potranno trasformarsi in aziende pubbliche di servizi alla persona, quelle più piccole potranno diventare soggetti di diritto privato.

 

La Legge 328/00 fa la distinzione tra autorizzazione (cioè un provvedimento mediante il quale un organo istituzionale, abilita operatori pubblici o privati allo svolgimento di una determinata attività), e accreditamento (inteso come provvedimento mediante il quale un organo istituzionale, riconosce a operatori pubblici o privati l’idoneità ad erogare un servizio). Con l’accreditamento, il soggetto pubblico limita la propria azione a regolamentare, controllare e preselezionare i possibili fornitori.

L’ente pubblico ha il compito di fissare per i singoli interventi, alcuni standard di tipo strutturale e qualitativo, oltre che relativi al costo della prestazione. Sulla base delle caratteristiche e dei bisogni di un dato territorio, esso accredita tutte quelle realtà, pubbliche e private, che dimostrano di possedere i requisiti richiesti per l’erogazione del servizio.

Il modello dell’accreditamento si distingue da quello del convenzionamento; in quanto l’attore pubblico si limita a preselezionare i possibili fornitori, lasciando all’utente la possibilità di scegliere a quale fornitore accreditato rivolgersi, e non ricorrere quindi a gare di appalto. Il meccanismo dell’accreditamento viene pensato sia in relazione ai servizi territoriali che a quelli di tipo residenziale. In questo ultimo caso il suo impiego, oltre che assicurare una maggiore qualità del servizio rispetto a quanto previsto dalle norme sull’autorizzazione al funzionamento, potrebbe facilitare l’apertura di un mercato, se affiancato da uno strumento come il buono servizio.

L’istituto dell’accreditamento è stato introdotto per la prima volta con il decreto legislativo 517 del 1993. Tuttavia, il punto di partenza dell’iter normativo che porta alla definizione della disciplina sull’accreditamento è da far risalire all’art. 1 della legge 421 del 92 che delegava il governo ad emanare una nuova disciplina finalizzata alla revisione ed al superamento del regime delle convenzioni sulla base di criteri di integrazione con il servizio pubblico, di incentivazione al contenimento dei consumi sanitari, di valorizzazione del volontariato, di acquisizione delle prestazioni da soggetti singoli o consortili secondo principi di qualità ed economicità, che consentano forme di assistenza differenziata per tipologie di prestazioni, al fine di assicurare ai cittadini migliore assistenza e libertà di scelta.

In questo modo si stabilisce che debba venire progressivamente meno la situazione di monopolio nella gestione dei servizi pubblici, si sanciscono i principi della pluralità dei soggetti operativi e della competizione tra erogatori di prestazioni e si attribuisce ai cittadini un’ampia possibilità di scelta o l’opportunità, quindi di condizionare, con il loro gradimento, il successo delle varie strutture.

 

Il buono servizio o vaucher è un documento emesso ed assegnato direttamente dall’ente pubblico agli utenti, che attribuisce loro il diritto all’acquisto di un determinato importo di alcuni beni e servizi. Il ricorso a tale strumento è in genere pensato in relazione ad un sistema di accreditamento; in quanto gli utenti possono acquistare servizi dando in cambio al soggetto fornitore accreditato il buono, per il quale tale soggetto potrà poi chiedere il rimborso all’ente pubblico. Uno dei principali vantaggi del vaucher è legato al fatto che esso assicura una capacità di scelta all’utente e, allo stesso tempo, che lo obbliga ad impiegare le risorse ricevute per l’acquisto effettivo di servizi sociali, evitando un utilizzo improprio di queste risorse o il ricorso al mercato sommerso.

 

La direttiva del Presidente del Consiglio dei ministri del 27 gennaio 1994, ha introdotto in Italia la Carta dei servizi pubblici. Essa è adottata da ciascun ente che eroga un servizio.

Con la carta dei servizi stabilisce gli impegni nei confronti degli utenti, i criteri per l’accesso al servizio, le modalità del relativo funzionamento ed costituisce l’elemento necessario ai fini dell’accreditamento.

 

Tre azioni appaiono necessarie:

·      l’attivazione di momenti di partecipazione prima dell’adozione della carta dei servizi, che renderebbe più praticabili le forme di tutela dei diritti degli utenti in essa previsti, e più vicino il soddisfacimento delle esigenze per le quali tale strumento è stato introdotto nel nostro ordinamento;

·      un’adeguata pubblicità della carta presso l’utenza. Spesso, infatti, i meccanismi di tutela previsti dalle carte non sono azionate dai cittadini semplicemente perché questi non sono a conoscenza dell’esistenza della carta, non sanno cos’è o cosa preveda. A questo proposito pare opportuno notare l’importanza dell’inciso alla fine del primo comma dell’articolo 13, della legge 328 del 2000, che prevede che ciascun ente erogatore di servizi sociali è tenuto a dare adeguata pubblicità agli utenti della carta adottata;

·      un’attività costante di monitoraggio sull’attuazione delle carte che non si limiti al dato quantitativo ma valuti il profilo qualitativo delle carte per verificare la reale portata del servizio erogato e la concreta tutela assicurata agli utenti.

 

Al capo III della legge 328/00 si parla di particolari interventi d’integrazione e sostegno sociale attraverso progetti individuali per le persone disabili, sostegno domiciliare per le persone anziane non autosufficienti e valorizzazione e sostegno delle responsabilità familiari.

 

Per raggiungere gli obiettivi di politica sociale lo Stato ha istituito il Fondo Nazionale per le politiche sociali.

L’istituzione del Fondo per le politiche sociali previsto, dall’articolo 59, comma 44 della legge 449 del 1997, ha anticipato la razionalizzazione del sistema di finanziamento ora recepito dalla legge quadro. Nel Fondo sono, infatti, confluite le risorse stanziate da leggi precedenti (come ad esempio la legge 216 del 1991, per interventi a favore dei minori a rischio di attività criminose, la legge quadro sul volontariato, n. 2666 del 1991 ecc.).

L’istituzione del Fondo ha costituito in primo luogo, un fattore di razionalizzazione della spesa, superando la parcellizzazione degli stanziamenti previsti da provvedimenti settoriali.

Inoltre, attribuendo al Ministro per la solidarietà sociale il compito di ripartire le risorse del Fondo ai fini del finanziamento degli interventi è stato individuato a livello centrale il soggetto responsabile per l’indirizzo e il coordinamento. Il modello conseguente a questa impostazione configura il Ministro come responsabile per l’efficace allocazione delle risorse, e le Regioni e gli Enti Locali come i soggetti che, rispettivamente, programmano e attuano la rete degli interventi in sede decentrata.  L’articolo 59, comma 45, della legge 449/1997 indicando le finalità del Fondo, ha avviato il riordino delle funzioni statali in materia di servizi sociali.

Tali finalità sono desunte dalle leggi richiamate, i cui stanziamenti confluiscono nel Fondo, ma viene chiarito che il nucleo fondamentale dei compiti dello Stato è rappresentato dalla individuazione degli standard essenziali delle prestazioni sociali che devono essere garantite alla persona.

Le aree di tali interventi riguardano la programmazione dei diritti dei minori, degli anziani, l’integrazione e l’autonomia dei disabili, il sostegno alle famiglie, la prevenzione e il trattamento delle tossicodipendenze, l’integrazione degli immigrati. In questo ambito viene considerata la promozione di azioni da parte di associazioni e organismi del volontariato e interventi sperimentali attivati dalle Regioni e dagli enti locali.

Ulteriore finalità dell’istituzione del Fondo è l’aumento del grado di flessibilità della spesa dal momento che il Ministro per la solidarietà sociale, secondo quanto previsto dall’articolo 59, comma 46 della legge 449 del 1997, può modulare l’assegnazione delle risorse senza il vincolo predeterminato dalle singole leggi. Nei limiti delle risorse assegnate al Fondo, il Ministro può individuare gli stanziamenti annuali con il decreto di ripartizione, così selezionando priorità e limitando il rischio di sovrapposizioni degli interventi.

Infine, con l’istituzione del Fondo sono state individuate le finalità delle politiche di assistenza, laddove sono stati elencati i diversi ambiti degli interventi.

Successivamente, l’articolo 133 del decreto legislativo 112 del 1998 rinomina il Fondo istituito dall’articolo 59, comma 46 della legge 449 del 1997 in “Fondo nazionale per le politiche sociali” e ne modifica parzialmente la disciplina, stabilendo che vi rifluiscono le risorse statali destinate ad interventi in materia di servizi sociali secondo la definizione dell’articolo 128 dello stesso decreto legislativo 112/1998.

 

Concludendo, andando a fare delle brevi considerazioni dall’entrata in vigore della Legge 328/00 ad oggi; analizzare il problema dei confini amministrativi tra il settore sociale, sanitario e socio – sanitario; soffermandosi sui livelli essenziali delle prestazioni è fondamentale per il funzionamento dei servizi alla persona.

I bisogni si presentano in modo unitario, mentre le risposte dipendono dalla distribuzione delle competenze fra Enti. Quando su un territorio si affrontano i problemi della progettazione dei servizi, vengono subito alla luce una serie di nodi critici tra cui:

§   l’ estensione e diversificazione dei bisogni;

§   la sempre maggiore complessità del sistema dell’offerta e degli interventi;

§   le difficoltà amministrative e organizzative a connettere le funzioni di gestione con quelle di programmazione.

Quindi, noi abbiamo un elevato pluralismo dell’offerta e la necessità di ricondurre tutte le strategie settoriali delle singole componenti del sistema a obiettivi comuni. Gli accordi di programma e i Piani di Zona  dovrebbero rispondere a questo.

 

Quando facciamo riferimento a politiche dell’integrazione, queste vanno associate a vari processi tra loro intrecciati:

·    l’estensione degli enti che producono servizi;

·    la regolamentazione dei vari settori in cui si compone il sistema (sanità, servizi sociali, servizi pubblici, servizi del terzo settore, servizi privati, ecc), ma soprattutto dobbiamo tener conto della necessità di promuovere collaborazioni tra istituzioni diverse; (azienda sanitaria, amministrazioni comunali, terzo settore) che si devono organizzare per conseguire obiettivi di integrazione.

 

Quando parliamo di politiche di regolazione della spesa si fa riferimento all’atto di indirizzo e coordinamento in materia di prestazioni “socio - sanitarie”. Questa azione amministrativa tende a favorire la connessione fra servizi sanitari e servizi sociali. Questo vuol dire che abbiamo persone che presentano bisogni di salute che richiedano prestazioni sanitarie ed azioni di protezione sociale, (anche nel lungo periodo, sulla base di progetti personalizzati, redatti sulla scorta di valutazioni multidimensionali), che tengano conto non solo dei criteri per la definizione delle prestazioni socio – sanitarie; ma anche della natura del bisogno (funzioni psico - fisiche, attività del soggetto e sue limitazioni, modalità di partecipazione alla vita sociale, fattori ambientali e familiari) che incidono alla risposta del bisogno.

La conseguenza, è che quando parliamo di spesa dovremo andare a determinare cosa spetta al Servizio Sanitario Nazionale e che cosa spetta ai Comuni.

Al Servizio Sanitario Nazionale spetta la cura, la riabilitazione, e il decorso cronico della persona; mentre ai Servizi Sociali comunali spetta tutte quelle azioni di inserimento sociale.

La più recente fase di sviluppo delle politiche dell’integrazione socio – sanitaria è individuabile nella identificazione dei livelli essenziali delle prestazioni (LEA).

Con tale terminologia si intendono le prestazioni, definite nei loro aspetti quantitativi e qualitativi, che devono essere garantite su tutto il territorio nazionale.

Questo principio regolatore delle politiche di governo del sistema dei servizi è entrato a far parte del nostro sistema giuridico in seguito a queste azioni di politica legislativa.

Il Sistema Sanitario deve individuare i livelli essenziali e uniformi di assistenza sanitaria; assicurati dal Servizio Sanitario Nazionale, che rappresentano lo standard minimo di prestazioni - che sono un diritto di tutti i cittadini -, e la loro definizione risente fortemente della transizione verso un Sistema Sanitario basato sulle responsabilità condivise tra Stato e Regioni.

 

Il Sistema dei servizi sociali, individua gli interventi che costituiscono il livello essenziale delle prestazioni sociali erogabili sotto forma di beni e servizi.

 

Il tema di fondo di questa regolazione legislativa ed amministrativa è quello di distribuire le responsabilità di spesa fra i vari livelli del nostro ordinamento istituzionale. Quindi, le prestazioni socio - sanitarie viene determinato cosa è a carico dei Comuni, e cosa è a carico del  Servizio Sanitario Nazionale.

Ma dobbiamo aggiungere che per quanto riguarda le politiche dell’integrazione socio – sanitaria, il decreto individua le prestazioni sanitarie di rilevanza sociale, ovvero le prestazioni nelle quali la componente sanitaria e quella sociale non risultano operativamente distinguibili, e per le quali si è convenuta una percentuale di costo (es. assistenza in strutture residenziali per disabili gravi ecc…).

In questa ottica però dobbiamo concludere che nella 328/00 si sono concentrate molte aspettative che però possono rischiare di essere contraddette. L’accentrato carico finanziario sui Comuni accrescerà le difficoltà di comunicazione inter-istituzionale con le ASL. Le Regioni spinte dalla necessità di far fronte alle accresciute responsabilità sui servizi sanitari regionali, potrebbero essere portate a ridurre i loro trasferimenti finanziari per lo sviluppo dei servizi sociali comunali, e quindi, i Comuni si troverebbero ad dover agire solo con mezzi propri.

Questo porterebbe a una frammentazione per cui ad occuparsi di sanità e di servizi socio - sanitari sarebbero le Regioni e le loro ASL, e dall’altra parte ad occuparsi di servizi sociali sarebbero i Comuni con le loro frammentazioni territoriali non sostenute da coerenti incentivi alle forme associative.

Questo sarebbe davvero preoccupante  poiché invece che lavorare per le politiche per l’integrazione si avrebbe una frammentazione, le Regioni e le ASL da una parte, e Comuni dall’altra.

 

 

 

 

 

Legge n. 68 del 1999

“Norme per il diritto al lavoro dei disabili”

 

Prima di andare ad analizzare la Legge n. 68/99 nel dettaglio; cercherò di esporre come il problema dell’inserimento lavorativo delle persone con disabilità si interseca con il tema dell’inserimento sociale; facendo alcune considerazioni sugli aspetti positivi e negativi della Legge 68/99.

 

Se riconosciamo la centralità del lavoro per il “ben – essere” individuale e sociale delle persone; va ribadito che l’inserimento nel mondo del lavoro delle persone portatrice di handicap, rappresenta il mezzo con cui possiamo parlare di autonomia e integrazione della persona.

Nel corso degli anni è maturata, l’esigenza fondamentale di individuare nuovi metodi di valutazione della capacità della persona, esigenza che è derivata da una corrente di pensiero proiettata alla massima valorizzazione del bene “uomo”, inteso non solo come potenzialità lavorativa, ma ancor più come essere sociale e relazionale.

 

E’ venuta gradualmente a delinearsi, pertanto, una nuova modalità d’approccio valutativo “medico – legale”, o meglio, “medico – sociale”, del soggetto disabile, che si concretizzerà, alla fine di tale percorso dottrinario, nell’analisi dell’invalidità in senso positivo, ovvero delle capacità e potenzialità residue del disabile, piuttosto che nel suo grado d’invalidità.

 

La Legge 68/99, rappresenta, oltre che l’attuazione  delle indicazioni  della Legge quadro, anche una proposta innovativa volta al raggiungimento di una difficile sintesi tra due tipi di approcci, storicamente presenti nell’ambito dell’inserimento lavorativo dei disabili, quello “vincolistico” e quello “non vincolistico”.

 

q       Il primo è tipicamente rappresentato, ad esempio, dalla norma che sino a ieri disciplinava l’inserimento lavorativo per i disabili.

q       Al secondo tipo invece appartengono l’insieme di iniziative, pubbliche e private, che in questi anni si sono particolarmente sviluppate a livello regionale e locale, allo scopo di creare dei “servizi” per l’inserimento lavorativo dei disabili, valorizzandone le capacità lavorative, aumentandone la produttività e riducendo i costi per il datore di lavoro, in proporzione all’eventuale minor profitto che ne ricava.

 

Mentre gli strumenti per il collocamento definiti come vincolistici, hanno una valenza nei confronti di tutti i cittadini nell’ambito nazionale e non possono quindi che basarsi su di un ordine di assunzione definito burocraticamente come “avviamento numerico”, imposto per Legge al datore di lavoro, i servizi per l’inserimento lavorativo, concretamente ancorati alla realtà territoriale, privilegiano la contrattazione e l’accordo tra le parti e non possono che fondarsi, in ultima analisi sulle assunzioni e sul “collocamento mirato”.

 

La Legge 68/99 e il Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 2000 (Atto di indirizzo e coordinamento in materia di collocamento obbligatorio dei disabili), si concentrano non tanto sulle limitazioni derivanti dalla disabilità, quanto piuttosto sulle capacità che la persona può ancora mettere in gioco e su quelle che seppur compromesse, possono essere adeguatamente recuperate e valorizzate, dando una valutazione globale della persona focalizzando l’attenzione sulle “abilità”, oltre che sulle “disabilità”, sulle “potenzialità”, oltre che sugli “svantaggi”.

Questo, significa fare riferimento a più capacità della persona, e non più a un’unica capacità espressa da un numero percentuale.

 

Quindi, l’inserimento lavorativo si attua come processo di adattamento reciproco fra:  

 

“persona”  à     intesa come complesso di abilità, potenzialità, e deficit;

“compito” à      cioè la mansione;

“contesto” à  es. l’azienda, dove si esplica il compito.

 

I soggetti interessati ai sensi dell’articolo 1 di tale legge sono gli invalidi civili (fisici, psichici, sensoriali e handicap intellettivi), con invalidità superiore a 45%, e gli invalidi del lavoro, con invalidità superiore al 33%, alle persone colpite da cecità assoluta o con un residuo visivo non superiore a un decimo a entrambi gli occhi con eventuale correzione, alle persone non udenti dalla nascita e persone invalidi di guerra, invalidi civili di guerra o di servizio.

 

L’accertamento delle condizioni di disabilità è effettuato per gli invalidi civili dalle commissioni ASL per gli invalidi del lavoro dall’INAIL e invalidi di guerra, invalidi civili di guerra, invalidi di servizio secondo le modalità del D.P.R 915/78 (Commissioni medica pensioni di guerra).

 

All’articolo 2, di questa legge nel definire “collocamento mirato”, intende quel complesso di interventi volti a stabilire una diretta correlazione tra le attitudini dei soggetti protetti e le occasioni di occupazione messe a loro disposizione.

Tutto ciò si individua nella valutazione adeguata delle capacità lavorative dei disabili e nell’inserimento dei medesimi nel posto adatto, questo rappresenta l’obiettivo dell’intero disegno legislativo.

 

I datori di lavoro sia pubblici che privati sono tenuti ad assumere una quota di soggetti disabili che varia a seconda delle dimensioni dell’azienda, in misura proporzionata al numero di dipendenti: il 7% dei lavoratori occupati - (che con il 2004 è passato all’8%) – per le aziende con più di 50 dipendenti; due lavoratori se occupano da trentasei  a cinquanta dipendenti e un lavoratore se occupa da quindici a trentacinque dipendenti.

Mentre, per i partiti politici, organizzazioni sindacali e organizzazioni senza scopo di lucro, la quota di riserva si computa con riferimento al personale tecnico esecutivo con funzioni amministrative. L’obbligo di assunzione dei disabili scatta solo nel caso di nuove assunzioni.

La legge prevede sempre allo stesso articolo 3, la possibilità di sospensione dall’obbligo generale di assunzioni, nel caso di cassa integrazione straordinaria, nel caso di contratti di solidarietà, e nel caso di mobilità che si sia conclusa con almeno 5 licenziamenti.

Per quanto riguarda i criteri di computo della quota di riserva, e quindi il numero dei dipendenti occupati non sono computabili i lavoratori a tempo determinato con contratti inferiori a nove mesi, i soci di cooperative di produzione e lavoro e i dirigenti.

 

La Regione e la Provincia sono i responsabili istituzionali del collocamento al lavoro delle persone disabili. La legge n. 68 del 1999, obbliga queste due istituzioni ad istituire organismi che provvedano alla programmazione, all’attuazione e alla verifica degli interventi volti a favorire l’inserimento in armonia con i servizi sociali, sanitari, educativi e formativi del territorio.

Ai sensi dell’articolo 6, della legge 68 del 1999, la competenza per le assunzioni obbligatorie è attribuita alla “Commissione Provinciale per le politiche del lavoro” della Provincia.

 

I principali compiti di questa Commissione sono:

§   Avviamento al lavoro;

§   Tenuta delle liste;

§   Rilascio autorizzazioni;

§   Esoneri;

§   Compensazioni territoriali;

§   Stipula di Convenzioni;

§   Attuazione collocamento mirato.

 

La Commissione Provinciale per le politiche del lavoro è composta da:

ü     Presidente della Provincia,

ü     Consigliere di Parità,

ü     Ispettore medico del lavoro,

ü     Organizzazioni datoriali,

ü     Associazioni di disabili,

ü     Organizzazioni sindacali.

 

Nel caso di avviamento al lavoro le richieste possono essere nominative o numeriche.

Le chiamate nominative  per le aziende da 15 a 35 dipendenti sono del 100%, mentre da 36 a 50 dipendenti le chiamate sempre nominative sono del 50%, infine, con più di 50 dipendenti le chiamate nominative devono essere del 60%.

 

Una grossa novità, in questo senso, è costituita dal fatto che la riforma non solo prevede - indipendentemente dal caso della richiesta nominativa - la possibilità di richiedere lavoratori disabili secondo specifiche qualifiche professionali, ma obbliga le pubbliche amministrazioni ad avviare lavoratori, seguendo l’ordine di graduatoria, aventi la qualifica specificamente richiesta, ovvero, in caso di impossibilità, lavoratori con qualifiche il più possibile vicine, previo addestramento o tirocinio (art. 9, comma 2).

Questa è una delle più qualificanti innovazioni della legge, ed in particolare dello strumento del “collocamento mirato”.

 

Per rientrare a godere dei diritti previsti dalla Legge n. 68 del 1999, è necessario il riconoscimento dello stato di disabilità; successivamente, sarà stilata una diagnosi funzionale, un profilo socio lavorativo ed una relazione illustrativa che darà un quadro delle potenzialità ed attitudini professionali del soggetto.

Una volta ottenuti questi riconoscimenti la persona con disabilità potrà iscriversi nell’apposito elenco, tenuto dagli uffici competenti del collocamento obbligatorio.

 

L’Atto d’indirizzo e coordinamento in materia di collocamento obbligatorio dei disabili a norma dell’art. 1, c. 4 della L. 68/99, si pone l’obiettivo di introdurre integrazioni valutative, onde far sì che il giudizio globale si adatti allo scopo che la  normativa si prefigge; l’inserimento lavorativo del soggetto portatore di handicap.

 

I compiti della commissione vengono precisati nell’articolo 2 del D.P.C.M; si tratta di due momenti accertativi specifici, chiaramente orientati ad un inserimento lavorativo mirato per la persona presa in esame.

 

Essi consistono in:

A.     Un profilo socio – lavorativo della persona disabile; si tratta della raccolta di informazioni meglio precisate nell’art. 4, necessarie per individuare la posizione della persona disabile nel suo ambiente, alla sua situazione familiare, di scolarità e di lavoro.

 

B.     Una diagnosi funzionale della persona disabile, volta ad individuarne la capacità globale e conseguentemente la definizione di idonei percorsi d’inserimento lavorativo.

 

Tutto ciò avviene mediante la redazione di una scheda tecnica personale per ogni disabile, che viene utilizzata nell’attività istituzionale degli uffici competenti.

L’articolo 11, della legge in questione, prevede la possibilità di stipulare “convenzioni” tra uffici competenti e datori di lavoro.

La convenzione prevede tempi e modalità delle assunzioni che il datore di lavoro si impegna ad effettuare - la facoltà della scelta nominativa.

 

La legge, in effetti, propone 2 diversi tipi di “convenzioni” che possono essere stipulate tra l’Azienda ed i servizi competenti della Provincia:

 

•   la prima riguarda il programma di inserimento concordato - nei tempi e nei modi - per la copertura delle posizioni a cui l’azienda è obbligata;

•   la seconda riguarda l’inserimento nell’ambito aziendale del singolo lavoratore con disabilità di una certa gravità e può prevedere particolari modalità contrattuali ed eventuali supporti da mettere in campo da parte dei pubblici servizi; (art. 7, c. 4 DPCM 2000).

 

Vale la pena sottolineare che oggetto di convenzione possono essere anche forme di “flessibilizzazione” del lavoro quali il ricorso a tirocini con finalità formative o di orientamento, assunzioni con contratto di lavoro a termine, svolgimento di periodi di prova più ampi di quelli previsti dal contratto collettivo.

 

Lo scopo di tali convenzioni è quello di favorire l’inserimento lavorativo dei disabili, prevedendo in casi specifici:

 

A.     La fiscalizzazione totale o parziale degli oneri contributivi per una durata massima di 8 anni, per ogni disabile assunto con disabilità superiore al 79%, e nel caso di handicap intellettivo e psichico;

B.     La fiscalizzazione contributiva nella misura del 50%, per una durata massima di 5 anni, per ogni disabile assunto nel caso di disabilità tra 67% e 79%;

C.     Un rimborso forfetario parziale dei costi per l’adeguamento del posto di lavoro al disabile nel caso di disabilità superiore al 50%, per l’adozione di tecnologie di telelavoro, e infine, per la rimozione delle barriere architettoniche.

 

Per sostenere l’integrazione dei soggetti disabili nella realtà produttiva la Legge 68/99, prevede la costituzione presso il Ministero del Lavoro a favore dei datori di lavoro del Fondo per il diritto al lavoro dei disabili.

 

Mentre, a livello regionale viene costituito il Fondo per l’occupazione delle persone con disabilità, nel quale affluiscono gli importi delle sanzioni amministrative previsti dalla presente legge.

Ogni due anni il Ministero del Lavoro relaziona al Parlamento lo stato di attuazione della presente legge.

 

Nonostante la Legge 68/99 il livello di occupazione rimane molto basso, la ragione va ricercata in un difetto d’informazione e nella scarsa sensibilizzazione del territorio ad accogliere il disabile nei luoghi di lavoro, non avendo ben compreso e attuato ciò che il legislatore ha voluto evidenziare quando fa riferimento al c.d “collocamento mirato”; anche perché non si è riusciti a superare una vecchia concezione assistenzialistica che vedeva il disabile come un “destinatario di servizi”, facendolo emergere come soggetto “attivo” all’interno della società.

Le strategie da adottare per evitare l’esclusione sociale devono essere inquadrate in un fenomeno più generale della disoccupazione quale primo elemento di emarginazione sociale. La mancanza di eque opportunità e condizioni di vita, bassi livelli di istruzione e di formazione, una insufficiente esperienza lavorativa, i fattori culturali di discriminazione, gli handicap fisici, sono tutti fattori che sommano la condizione di potenziale emarginazione. Si tratta quindi di incidere sulle condizioni strutturali alla base dell’esclusione sociale ma anche di diversificare, tramite singole politiche, il sostegno in relazione a particolari segmenti di utenza e sulle cause anche individuali di rischio di esclusione sociale e lavorativa.   

 

La finalità della misura è quella di aumentare il grado di occupabilità delle categorie svantaggiate garantendone l’accesso alle politiche generali di inserimento e reinserimento lavorativo, ricercando nel contesto sia la puntuale identificazione dei bisogni sia la massima integrazione sociale, superando la logica dei percorsi paralleli e separati che ha contraddistinto la precedente programmazione. Di conseguenza, il perseguimento di tale finalità richiede l’applicazione ad una più vasta platea di beneficiari con una più incisiva finalità di integrazione sul mercato del lavoro.

 

Le azioni necessarie sono:

·      Un’attività di ricerca finalizzata con la partecipazione di soggetti svantaggiati, in modo da individuare e classificare gli interventi più idonei a favorire l’incontro tra domanda e offerta di lavoro;

·      La possibilità di accedere ai percorsi di inserimento previsti per giovani e adulti, senza creare i percorsi paralleli che hanno contraddistinto il precedente sistema;

·      Interventi a carattere ordinario come nel caso di quelli di formazione. Quindi, l’acquisizione di conoscenze e competenze professionali;

·      Interventi di tipo personalizzati e mirati, in ragione delle diverse matrici di disagio e di potenziale rischio di esclusione dal mercato del lavoro;

·      Adozione di interventi basato su reti di partenariato locale, in modo da coinvolgere maggiormente l’utenza fin dal momento della progettazione per i percorsi integrati di inserimento;

·      Azioni di monitoraggio dei fenomeni di disagio in collaborazione con le attività dei servizi per l’impiego.

 

Le azioni devono partire con iniziative locali, che prevedono la partecipazione attiva di tutti i soggetti che possono concorrere a creare le condizioni di contesto favorevole all’occupabilità degli svantaggiati. Si tratta di favorire la finalizzazione funzionale degli strumenti di partecipazione e concertazione esistenti e di nuove forme di intesa. Inoltre, un ruolo centrale è quello dell’economia sociale sia per la nascita di iniziative nel campo dei servizi alla persona, sia come potenziale bacino occupazionale dei soggetti svantaggiati.

 

Infine, il ruolo dell’informazione diviene cruciale nel caso delle categorie svantaggiate. L'obiettivo dell'informazione è di garantire una comunicazione e pubblicizzazione delle attività promosse in modo da aumentare i meccanismi di partecipazione di tutti i soggetti interessati.

 

Dott.ssa Pieretti Francesca