L’inserimento lavorativo del disabile:
dall’emarginazione all’integrazione.
Attraverso
il lavoro che la maggior parte di noi si adopera per realizzare le proprie
potenzialità, costruisce i rapporti sociali e si procura i mezzi necessari per
vivere.
Chi è senza lavoro, oltre a sentirsi
frustato e ad avere problemi di socializzazione, è costretto a vivere di
assistenza o di espedienti; come viene affermato nel primo documento del gruppo
“Handicappati e società”: la società deve saper garantire a tutti i cittadini
in grado di fornire prestazioni lavorative, piene o ridotte, il posto di lavoro
e comunque la possibilità di un’occupazione confacente alle attitudini
personali.
In particolare il diritto al lavoro va difeso e sostenuto ancor
di più oggi per il cittadino handicappato.
Se
riconosciamo la centralità del lavoro per il benessere individuale e sociale
della persona, a maggior ragione va ribadito il principio dell’inserimento
della persona handicappata a pieno titolo nella società attraverso il lavoro,
il solo mezzo che permette il raggiungimento di una vera autonomia, nonché
fattore determinante per la realizzazione della persona.
L’inserimento
lavorativo si basa su di un insieme di attività specifiche dell’essere umano,
definite in vari termini, ma comunque sempre riconducibili a “lavoro”, inteso
come azione dai molteplici contenuti culturali, variabili a seconda
dell’ambiente fisico e sociale in cui si svolge.
Infatti
è il “lavoro” che da un significato alla vita sociale e relazionale di ognuno
di noi.
La
tutela e la promozione del “lavoro” diviene così un elemento fondamentale delle
normative statuali moderne, in accordo con gli altri basilari principi di
tutela, di promozione e di rispetto della persona umana.
Mentre per i lavoratori
esisteva già una consolidata dottrina e giurisprudenza, espressione di sistema
di tutela di tipo assicurativo che nel tempo si era ben sviluppato attraverso
la creazione dei vari istituti previdenziali, la tutela dei disabili ha avuto
uno sviluppo più recente.
Il complesso tema del collocamento
obbligatorio dei disabili va inquadrato nell’ambito dell’intero sistema della
moderna organizzazione del lavoro e dei rapporti sociali, articolato attorno a
ciò che viene definito “rapporto di lavoro”.
Si tratta, infatti, di comprendere in via
preliminare, come le persone lavorano o, meglio, come si organizzano per
lavorare.
Possiamo affermare che il
significato del termine “lavoro” non corrisponde oggi al significato di
senso comune che aveva trent’anni fà, soprattutto prima della rivoluzione
telematica.
Inevitabilmente quasi tutte
le attività a prevalente estrinsecazione motoria, ormai sostituibili da
strutture meccaniche, ed attività diversificate nelle quali prevale sempre più
la componente intellettuale, sono state ridimensionate dall’evoluzione tecnico
– scientifica.
Si parla sempre più di tele
– lavoro, cioè attività eseguibile in qualunque luogo purché raggiungibili
telefonicamente.
Ciò ha indotto molti Autori
ad esprimere alcune riflessioni sull’organizzazione dell’attuale modello
lavorativo e sulla necessità, più che in passato, per il funzionamento delle
moderne tecnologie, di “mente – d’opera”
in luogo del classico termine di “mano – d’opera”.
Perciò, in tale contesto, la
differenza classica tra “persona normale” e “persona disabile”, consistente in
passato sulle diversità di condizioni specialmente fisiche necessarie per
l’espletamento di attività produttive manuali, tende a perdere importanza,
mentre emergono in rilievo altre differenze, quali la capacità di apprendere,
di aggiornarsi e quindi di assumere competenze sempre più nuove, elevate e
rispondenti alle esigenze di un mercato lavorativo in continua e rapida
evoluzione.
Si è giunti, quindi, al
fatto che la carenza di aggiornamento e quindi di professionalità anche nella
normale “mano – d’opera”, risulti particolarmente pregiudizievole
all’inserimento nel mondo lavorativo.
Alcuni Autori, in merito,
pensano alla possibile nascita di una nuova classe di proletariato, formata da
coloro che nel bagaglio professionale, sono dotati esclusivamente di quella
generica capacità lavorativa e non subiscono quel processo di riqualificazione
e di informatizzazione che sta coinvolgendo classi di ogni età in tutti i
settori produttivi, sia pubblici che privati.
Il sistema moderno di
inserimento lavorativo dei soggetti disabili fonda le sue basi normative,
ispirandosi a diversi articoli della Carta Costituzionale, che sancivano in
forma universale il lavoro come fondamento della nostra Repubblica (articolo
1), diritto di ogni cittadino (articoli 2, 3, 4), ed oggetto di tutela in tutte
le sue forme ed applicazioni (articolo 35).
Nell’articolo 38, viene
effettuato, inoltre, un implicito richiamo al diritto dei disabili
all’inserimento lavorativo attraverso l’avviamento e l’educazione
professionale.
Sulla base di tali premesse
costituzionali fu varata nel 1968 (Legge n. 482) la prima normativa che
trattava in maniera organica ed unitaria il collocamento obbligatorio per tutti
i soggetti sottoposti a particolari tipi di tutela, con il superamento di
quella particolare settorialità legislativa che attribuiva vantaggi nel sistema
di assunzione, ciascuna per una ben specifica categoria di disabili.
Tale disposto normativo si è
ben presto rivelato non adeguato alle reali esigenze del mondo del lavoro ed,
in particolare, a garantire quella necessaria corrispondenza tra le attese del
datore di lavoro e l’effettiva capacità d’impiego della persona disabile,
affidata, spesso, nel corso degli anni successivi, a sentenze giudiziali, con
risultati mai omogenei tra loro.
Frequenti si rivelano le
controversie circa la compatibilità dello stato fisico dell’invalido e le
mansioni affidate, solo parzialmente risolte dai giudizi emessi da appositi
collegi medici istituiti ai sensi dell’articolo 20 di tale disposto.
Ultimamente, sono emerse
anche divergenze valutative tra i giudizi formulati da tali Collegi e quelli
espressi dal medico competente, laddove presente (“rischio normato”).
L’inserimento lavorativo dei
soggetti inclusi nelle liste speciali costituiva, pertanto, esclusivamente un
onere non contrattabile (il “collocamento obbligatorio”) posto a carico del
datore di lavoro (considerato in condizione di favore nel rapporto di lavoro),
a vantaggio del cittadino invalido.
Si trattava, in sintesi, di una norma estremamente rigida e poco
flessibile, animata da una logica meramente burocratica, impositiva ed
impersonale, la cui applicazione era vincolata espressamente ad un criterio di
esistenza dello stato invalidante, inteso come mera riduzione della capacità
lavorativa.
Proprio in tale ambito,
inoltre, la valutazione medico – legale risultava una formale quanto inutile
necessità dovuta per Legge ma inutilizzabile come riferimento effettivo di
forza e qualità, essendo l’elemento principale (la menomazione in quanto tale),
l’aspetto “anatomo – funzionale” da affermare e far valere da parte del
disabile.
Sotto tali premesse,
precocemente, si è addivenuti ad una applicazione distorta e clientelare della
norma, con la conseguente nascita del triste fenomeno dei “falsi invalidi”, o
del ricorso all’assunzione di categorie di soggetti che pur essendo “normali”,
venivano ad usufruire egualmente dei benefici previsti dalla Legge n. 486 del
1968, quali, ad esempio, i profughi, gli orfani e le vedove di caduti in guerra
o sul lavoro.
La persona handicappata non
dovrebbe quindi essere avviata al lavoro solo e soprattutto in base al
punteggio maturato nella lista di iscrizione del collocamento e alla sua
percentuale di invalidità, ma secondo il principio di mettere la persona giusta
al posto giusto, adatto cioè alle sue peculiari capacità.
Resta, quindi, fondamentale
cercare prima di tutto di eliminare gli ostacoli che si frappongono a una piena
capacità produttiva.
A volte, per esempio per gli
handicappati fisici, basta l’ausilio di strumenti particolari (la tecnologia
offre non pochi vantaggi in questo ambito) o qualche adattamento sul posto di
lavoro (anche solo uno scivolo per eliminare le barriere architettoniche).
Finora gli handicappati sono
stati divisi in categorie (fisici, sensoriali, intellettivi…) e per tipologia
di handicap (spastici, ciechi, sordi…) ma questa suddivisione non permette in
realtà di capire che cosa la persona è in grado di fare (o non fare),
nonostante l’handicap, né ciò di cui ha effettivamente bisogno per esprimere
tutte le sue capacità. Né è sufficiente conoscere quale percentuale di
invalidità le è stata riconosciuta per sapere se siamo in presenza di una
persona che ha delle capacità lavorative piene o ridotte o nulle.
Se uno, per esempio, è
costretto alla carrozzina, la percentuale riconosciuta è del 100% di
invalidità; in realtà questi soggetti, se collocati in un lavoro che non
richieda una mobilità, possono svolgere funzioni produttive come gli altri
lavoratori.
Viceversa, può succedere che
a un handicappato intellettivo sia riconosciuto il minimo di percentuale per
entrare nelle liste di collocamento obbligatorio (46% nel 1994), mentre in
realtà la persona può esprimere, per limiti oggettivi propri, una capacità lavorativa
ridotta.
Bisogna, allora, partire da
un’altra valutazione: quella della reale capacità lavorativa. Si deve, infatti,
considerare il “saper fare” della persona handicappata.
Nel corso degli anni è
maturata, però, l’esigenza fondamentale di individuare nuovi metodi di
valutazione della capacità della persona, esigenza che è derivata da una
corrente di pensiero proiettata alla massima valorizzazione del bene “uomo”,
inteso non solo come potenzialità lavorativa, ma ancor più come essere sociale
e relazionale. Ciò ha inevitabilmente
comportato la costruzione di sistemi classificatori delle malattie, non
più basati sul profilo nosologico, bensì sul loro carattere funzionale e
sulla loro conseguente incidenza nell’ambito della vita di relazione, oltre che
lavorativa, del soggetto.
Tale necessità era anche
espressione dei cambiamenti della società, che attualmente viviamo, proiettati,
in una dimensione caratterizzata da maggiore giustizia, equità, ed alta
coerenza delle politiche di intervento sanitario e sociale.
E’ venuta gradualmente a
delinearsi, pertanto, una nuova modalità d’approccio valutativo medico –
legale, o meglio, medico – sociale, del soggetto disabile, che si
concretizzerà, alla fine di tale percorso dottrinario, nell’analisi
dell’invalidità in senso positivo, ovvero delle capacità e potenzialità residue
del disabile, piuttosto che nel suo grado d’invalidità.
Si è passati, quindi dalla
esclusiva valutazione dei bisogni del soggetto per fini talvolta esclusivamente
economici, mediante un arido riconoscimento dello stato invalidante,
all’analisi valutativa multi – disciplinare e multi – dimensionale della
partecipazione del disabile nel mondo sociale – lavorativo e relazionale e dei
suoi possibili progressi nell’integrazione.
Attraverso tale approccio,
non più statico, ma dinamico e personalizzato, appare fortemente facilitata la
collocazione del soggetto nel mondo del lavoro.
Infatti, mediante un’analisi
della capacità residue del soggetto, risultano particolarmente agevoli sia
l’individuazione del profilo lavorativo più idoneo che la pianificazione di
eventuali percorsi riabilitativi, di riadattamento e riqualificazione, volti ad
incrementare le capacità residue e ad indirizzare queste verso una più ampia
rosa di possibilità lavorative.
In Italia un disposto di
carattere generale, orientato in tal senso, si trova già nel 2° comma
dell’articolo 3 del Decreto Legge n. 509 del 1988 dove si prevede che,
all’entrata in vigore delle nuove tabelle riviste dallo stesso Decreto Legge,
le commissioni per l’accertamento dell’invalidità civile debbano procedere in
ogni caso “all’accertamento delle residue capacità lavorative del soggetto
portatore di handicap”.
Le normative sul
collocamento obbligatorio.
La Legge
del 2 aprile del 1968, n. 482 era basata su una mera logica burocratica,
impersonale, assistenzialistica, per nulla integrativa per il disabile, che si
sostanziava nell’applicazione di norme cogenti che disponevano l’occupazione
obbligatoria dei soggetti svantaggiati, prevedendone l’inserimento lavorativo
presso aziende private con un numero maggiore di 35 dipendenti escludendo le
aziende di piccole dimensioni.
Negli anni il collocamento obbligatorio si
è rilevato un sistema fragile, perché costruito solamente sul presupposto
dell’obbligatorietà dell’assunzione, con conseguenti rapporti difficili fra
azienda e lavoratore, senza il coinvolgimento e la partecipazione dei soggetti
obbligati e dei soggetti beneficiari.
In
conclusione, si può affermare che l’applicazione della Legge n. 428 del 68 ha condotto
all’attuazione di un’integrazione dei disabili nel mondo del lavoro, solamente
in maniera sporadica.
La Legge 12 marzo 1999, n. 68
rappresenta, oltre che l’attuazione delle indicazioni della Legge quadro, anche
una proposta innovativa volta al raggiungimento di una difficile sintesi tra
due tipi di approcci, storicamente presenti nell’ambito dell’inserimento
lavorativo dei disabili, quello “vincolistico” e quello “non
vincolistico”.
Il
primo è tipicamente rappresentato, ad esempio, dalla norma che sino a ieri
disciplinava l’inserimento lavorativo per i disabili.
Al
secondo tipo invece appartengono l’insieme di iniziative, pubbliche e private,
che in questi anni si sono particolarmente sviluppate a livello regionale e
locale, allo scopo di creare dei “servizi” per l’inserimento lavorativo dei
disabili, valorizzandone le capacità lavorative, aumentandone la produttività e
riducendo i costi per il datore di lavoro, in proporzione all’eventuale minor
profitto che ne ricava.
Mentre
gli strumenti per il collocamento definiti come vincolistici, hanno una valenza
nei confronti di tutti i cittadini nell’ambito nazionale e non possono quindi
che basarsi su di un ordine di assunzione definito burocraticamente come
“avviamento numerico”, imposto per Legge al datore di lavoro, i servizi per
l’inserimento lavorativo, concretamente ancorati alla realtà territoriale,
privilegiano la contrattazione e l’accordo tra le parti e non possono che
fondarsi, in ultima analisi sulle assunzioni e sul collocamento mirato.
Per “collocamento mirato” s’intende
un complesso d’interventi volti a stabilire una diretta correlazione tra le
attitudini lavorative dei soggetti protetti e le occasioni di occupazione messe
a loro disposizione.
Questo
s’individua nella valutazione adeguata delle capacità lavorative dei disabili e
nell’inserimento dei medesimi nel posto adatto i principali obiettivi
dell’intero disegno legislativo.
Tale sostanziale
diversità di approccio si è recentemente accentuata con l’entrata in vigore
della Legge 12 marzo 1999, n. 68 (Norme per il diritto al lavoro dei disabili),
e del Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 13 gennaio 2000 (Atto
di indirizzo e coordinamento in materia di collocamento obbligatorio dei
disabili) che sviluppando la linea direttrice sopra segnalata, si concentrano
non tanto sulle limitazioni derivanti dalla disabilità, quanto piuttosto sulle
capacità che la persona può ancora mettere in gioco e su quelle che seppur
compromesse, possono essere adeguatamente recuperate e valorizzate, spostando
così l’attenzione anche sulla qualità e quantità di assistenza che può essere
necessaria per i singoli individui con disabilità.
La Legge n. 68
del 1999 sul collocamento mirato.
Il Capo I, “diritto al
lavoro dei disabili” (articoli 1, 2, 3, 4, 5); contiene le finalità della
Legge, indica i beneficiari, spiega il concetto di collocamento mirato, criteri
delle assunzioni obbligatorie e delle quote di riserva: la promozione
dell’inserimento e della integrazione persone disabili nel mondo del lavoro
attraverso servizi di sostegno e di collocamento mirato. In particolare, la
stessa Legge introduce un nuovo approccio ai temi del collocamento dei disabili
valorizzando la persona al fine dell’inserimento lavorativo, in modo da
soddisfare anche le esigenze dell’impresa.
Il Capo II, “servizi
del collocamento obbligatorio” (articolo 6); gli organismi individuati dalle
Regioni ai sensi dell’articolo 4 del Decreto Legislativo 23 dicembre 1997, n.
469, di seguito denominati “uffici competenti”, provvedono, in raccordo con i
Servizi Sociali, Sanitari, educativi e formativi del territorio, secondo le
specifiche competenze loro attribuite, alla programmazione, all’attuazione,
alla verifica degli interventi volti a favorire l’inserimento dei soggetti di cui
alla presente Legge nonché all’avviamento lavorativo, alla tenuta delle liste,
al rilascio delle autorizzazioni, degli esoneri e delle compensazioni
territoriali, alla stipula delle convenzioni e all’attuazione del collocamento
mirato.
All’articolo 6, comma 3, del Decreto
Legislativo 23 dicembre 1997, n. 469, sono apportate le seguenti
modificazioni:
a) le parole:
“maggiormente rappresentative” sono sostituite dalle seguenti:
“comparativamente più rappresentative”;
b) sono aggiunti,
in fine, i seguenti periodi: “Nell’ambito di tale organismo è previsto un
comitato tecnico composto da funzionari ed esperti del settore sociale e medico
– legale e degli organismi individuati dalle Regioni ai sensi dell’articolo 4
del presente Decreto, con particolare riferimento alla materia delle inabilità,
con compiti relativi alla valutazione delle residue capacità lavorative, alla
definizione degli strumenti e delle prestazioni atti all’inserimento e alla
predisposizione dei controlli periodici sulla permanenza delle condizioni di
inabilità. Agli oneri per il funzionamento del comitato tecnico si provvede
mediante corrispondente riduzione all’autorizzazione di spesa per il
funzionamento della commissione di cui al comma 1”.
Il Capo III,
“avviamento al lavoro”, (articoli 7, 8, 9, 10); spiega le modalità di
assunzioni obbligatorie, ai fini dell’adempimento dell’obbligo previsto
dall’articolo 3, i datori di lavoro assumono i lavoratori facendone richiesta
di avviamento agli uffici competenti, ovvero attraverso la stipula di convenzione
ai sensi dell’articolo 11.
Un
elemento innovativo è quello che prevede le chiamate nominative da parte delle
aziende che devono assolvere all’obbligo.
Nell’articolo
8, le persone di cui al comma 1, dell’articolo 1, che risultano disoccupate e
aspirano ad una occupazione conforme alle proprie capacità lavorative, si
iscrivono nell’apposito elenco tenuto dagli uffici competenti; per ogni
persona, l’organismo di cui all’articolo 6, comma 3, del Decreto legislativo 23
dicembre 1997, n. 469, come modificato dall’articolo 6 della presente Legge,
annota in una apposita scheda le capacità lavorative, le abilità, le competenze
e le inclinazioni, nonché la natura e il grado della minorazione e analizza le
caratteristiche dei posti da assegnare ai lavoratori disabili, favorendo
l’incontro tra domanda e offerta di lavoro.
Ai
lavoratori assunti a norma della presente Legge si applica il trattamento
economico e normativo previsto dalle leggi e dai contratti collettivi.
Il Capo IV,
“convenzioni ed incentivi”, (articoli 11, 12, 13, 14); spiega le convenzioni,
il ruolo delle cooperative sociali, le agevolazioni per le assunzioni e
l’occupazione dei disabili. Di particolare importanza è l’istituzione dello
strumento della convenzione.
Al fine di favorire l’inserimento
lavorativo dei disabili, gli uffici competenti possono stipulare con il datore
di lavoro convenzioni aventi ad oggetto la determinazione di un programma
mirante al conseguimento degli obbiettivi occupazionali di cui alla presente
legge.
L’articolo
12, al fine di favorire l’inserimento lavorativo del disabile precisa:
“Ferme restando
le disposizioni di cui agli articoli 9 e 11, gli uffici competenti possono
stipulare con i datori di lavoro privati soggetti agli obblighi di cui
all’articolo 3, con le cooperative sociali di cui all’articolo 1, comma 1,
lettera b), della Legge 8 novembre 1991, n. 381, e successive modificazioni, e
con i disabili professionisti, anche se operanti con ditta individuale,
apposite convenzioni finalizzate all’inserimento temporaneo dei disabili
appartenenti alle categorie di cui all’articolo 1 presso le cooperative sociali
stesse, ovvero presso i citati liberi professionisti, ai quali i datori di
lavoro si impegnano ad affidare commesse di lavoro. Tali convenzioni, non ripetibili
per lo stesso soggetto, salvo diversa valutazione del comitato tecnico di cui
al comma 2, lettera b), dell’articolo 6, non possono riguardare più di un
lavoratore disabile, se il datore di lavoro occupa meno di 50 dipendenti,
ovvero più del 30% dei lavoratori disabili da assumere ai sensi dell’articolo
3, se il datore di lavoro occupa più di 50 dipendenti”.
Il Capo V, “sanzioni e
disposizioni finali e transitorie”; spiega le sanzioni previste dalla Legge per
i datori di lavoro non in regola con le disposizioni sul collocamento e sulle
modalità di partecipazione dei disabili ai concorsi pubblici.
Le
imprese, sia pubbliche sia private, qualora partecipino a bandi per appalti
pubblici o intrattengano rapporti convenzionali o di concessione con pubbliche
amministrazioni, sono tenute a presentare preventivamente alle stesse la
dichiarazione del legale rappresentante che attesti di essere in regola con le
norme che disciplinano il diritto al lavoro dei disabili, nonché apposita
certificazione rilasciata dagli uffici competenti dalla quale risulti
l’ottemperanza alle norme della presente Legge, pena l’esclusione.
La
Legge n. 68 del 1999, in vigore dal 19 gennaio 2000, e contemporaneamente sono
state abrogate, ad opera della stessa Legge, le disposizioni contenute nella
Legge 2 aprile 1968, n. 482 e successive modificazioni, nonché altre
disposizioni legislative riconducibili al vecchio sistema del collocamento
obbligatorio.
La
Legge, come espressamente dichiarato dalla circolare n. 77 del 1999 del Ministero
del Lavoro, assume dignità di vera riforma delle assunzioni obbligatoria,
fornendo maggiori impulsi al processo di integrazioni sociale delle persone
disabili.
La Legge n. 68 del 1999:
·
prevede un accesso al mondo del lavoro mediato, anche, da percorsi
formativi;
·
prevede forme d’incentivazione (fiscalizzazione) per i datori di
lavoro che assumono i soggetti più svantaggiati;
·
provvede a distribuire in modo più equo gli oneri derivanti
dall’applicazione della Legge.
Sotto il profilo giusvaloristico la Legge conferma il cambiamento
culturale nell’approccio alla disabilità, inteso come il recupero della risorsa
costituita dal mondo dei disabili e non ad una dissipazione della stessa,
conservando i principi di solidarietà direttamente provenienti dagli
orientamenti espressi in materia di occupazione dal Consiglio Europeo nella
risoluzione del 15 dicembre 1997.
La nuova Legge si applica:
·
alle
persone di età lavorativa affette da minorazioni fisiche, psichiche e
sensoriali e ai portatori di handicap intellettivo che comportino una riduzione
della capacità lavorativa maggiore del 45%;
·
alle
persone invalide del lavoro con un grado d’invalidità maggiore del 33%
accertato dall’INAIL;
· alle persone non vedenti (cecità assoluta o con residuo visivo non superiore a un decimo per entrambi gli occhi) o sordomute (colpite da sordità dalla nascita o prima dell’apprendimento della lingua parlata);
· alle persone invalide di guerra, invalidi civili di guerra e invalide per servizio con minorazioni rientranti tra la prima e l’ottava categoria di cui al testo unico delle norme in materia di pensioni di guerra (DPR n. 915 del 1978).
I limiti di età scompaiono e il riferimento è nei confronti dell’età lavorativa e non più all’intervallo compreso tra 18 e 55 anni.
L’età minima è rappresentata dai 15 anni e l’obbligo scolastico assolto.
L’età massima, invece, è considerata nei limiti massimi di età previsti dall’ordinamento, per il settore pubblico e per il settore privato.
Mediante il collocamento mirato, oltre al semplice obbligo, sono messi a disposizioni degli obbligati una pluralità di strumenti, progettati per rendere più modulabile l’inserimento lavorativo che può avvenire anche attraverso un percorso formativo con tempi e modalità d’assunzione concordabili attraverso la stipula di apposite convenzioni.
Atto
di indirizzo e
coordinamento in materia
di collocamento obbligatorio dei disabili a norma dell’art. 1, comma 4
della Legge 12 marzo 1999, n. 68.
L’atto di indirizzo e coordinamento (Decreto Presidente Consiglio dei Ministri del 13 gennaio 2000, in Gazzetta Ufficiale n. 43 del 22 febbraio 2000) si apre con il richiamo alla Legge 12 marzo 1999, n. 68, che ne prevede l’emanazione, ed in particolare all’articolo 1 della stessa Legge dove si precisa che il compito della commissione è quello di accertare le condizioni di disabilità e di effettuare le visite di controllo della permanenza dello stato invalidante.
I compiti della commissione vengono precisati nell’articolo 2: si tratta di tre momenti accertativi specifici, chiaramente orientati ad un inserimento lavorativo mirato per la persona presa in esame.
Essi consistono in:
a) Un profilo socio – lavorativo della persona disabile; si tratta della raccolta di informazioni meglio precisate nell’articolo 4, necessarie per individuare la posizione della persona disabile nel suo ambiente, alla sua situazione familiare, di scolarità e di lavoro. Nell’articolo 4, questo compito viene denominato alla componente non medica della commissione, che, secondo l’articolo 3 è composta dall’operatore sociale e dall’esperto nel settore dell’inserimento lavorativo. Importante per i contenuti, ma anche per il metodo, è il riferimento all’acquisizione di eventuale documentazione redatta per la persona disabile nel periodo scolare, ai sensi degli articoli 3 e 4 del Decreto del Presidente della Repubblica 24 febbraio 1994, atto di indirizzo e coordinamento alle Regioni e Province autonome sui compiti delle unità sanitarie locali in materia di alunni portatori di handicap.
b) Una diagnosi funzionale della persona disabile, volta ad individuarne la capacità globale; è l’aspetto più innovativo, perché fa riferimento ad una descrizione analitica della compromissione funzionale dello stato – psichico e sensoriale della persona disabili, al momento in cui accede alla struttura sanitaria per usufruire degli interventi previsti dall’articolo 1, comma 1, della Legge 12 marzo 1999, n. 68. Si tratta di un accertamento di cui è esplicitamente incaricata la componente medica della Commissione (il presidente, medico legale, lo specialista nella patologia segnalata, ed un altro sanitario che l’atto di indirizzo non precisa, lasciando aperta la scelta anche a seconda di più specifiche esigenze valutative). La diagnosi funzionale prevede una fase anamnestica, nella quale si procede ad un’integrazione dei dati del profilo socio – lavorativo, già raccolto, con gli elementi anamnestici più specificamente sanitari ed una fase accertativa eseguita secondo modalità specifiche, utilizzando le definizioni medico – scientifiche, di cui fanno parte integrante del Decreto. L’accertamento delle condizioni di disabilità comporta la definizione collegiale della capacità globale attuale e potenziale della persona disabile e l’indicazione delle conseguenze derivanti dalle minorazioni, in relazione all’apprendimento, alla vita di relazione e all’integrazione lavorativa.
Circolare n. 4 del 2000, emanata dal
Ministero del Lavoro e Previdenza Sociale e Direzione Generale per l’Impiego:
protocollo n. 134/m165.
Tale circolare da indicazioni per l’attuazione della Legge n. 68, del 12 marzo del 1999, recante “norme per il diritto al lavoro dei disabili”.
L’obiettivo primario è quello di offrire criteri omogenei, sia sotto il profilo pratico che sul piano interpretativo, per la pronta applicazione delle disposizioni contenute nella Legge di riforma, assicurando la continuità del servizio, secondo i nuovi principi del collocamento mirato.
Questa circolare fa seguito alla circolare n. 77 del 24 novembre del 1999 della quale si conferma la piena validità e ne integra i contenuti.
La circolare da più precise indicazioni riguardo i destinatari di tale Legge, la base di computo e la quota di riserva, obblighi per i datori di lavoro che occupano da 15 a 35 dipendenti e eventuali esoneri parziali dall’obbligo di assunzioni e riferimenti sia per quanto riguarda la chiamate numeriche che nominative.
Inoltre, la procedura di ammissione alle agevolazioni determinate dall’articolo 13, della Legge n. 68, cui si accede attraverso la stipula delle convenzioni di cui all’articolo 11, sarà compiutamente definita nel regolamento che disciplina il funzionamento del Fondo nazionale per il diritto al lavoro dei disabili (già firmato dai Ministri concertanti e in attesa del visto e della registrazione della Corte dei Conti).
L’articolo 12 che regola le convenzioni tra datore di lavoro, servizio per l’impiego e cooperative sociali o disabili liberi professionisti.
L’istituto si configura come una atipica forma di distacco del lavoratore disabile, assunto a tempo indeterminato presso il datore di lavoro contestualmente alla stipula della convenzione ed assegnato ad attività svolte presso la cooperativa sociale o il professionista, cui il datore di lavoro stesso affida commesse di lavoro; a ciò fa riscontro l’accollo degli oneri retributivi, previdenziali e assistenziali riferiti al disabile da parte della cooperativa sociale o del professionista, oneri, tuttavia, il cui ammontare complessivo deve essere coperto da l’importo della commessa.
Le ragioni sulle difficoltà del collocamento al lavoro dei disabili.
Nonostante
le molte misure a favore della integrazione dei disabili, i numeri relativi al
tasso di occupazione sono così poco confortanti.
Spesso
la ragione va ricercata in un difetto di informazione sui servizi esistenti,
sulla scarsa sensibilizzazione del territorio ad accogliere il disabile, non
solo nei luoghi di lavoro ma, in generale, nel tessuto sociale e, infine, alla
consolidata abitudine – anche da parte dell’utente – a liquidare i problemi
correlati alla disabilità con interventi economici in genere risibili rispetto
ai reali bisogni dell’individuo.
Non
va dimenticato poi che le profonde modificazioni del lavoro tradizionalmente
inteso, caratterizzate dalla perdita di posti di lavoro nei settori agricoli e
industriali e dalla crescita del terziario, vedono il disabile meno competitivo
perché meno qualificato.
L’informazione offre un tipico esempio di
come uno strumento pensato per alleggerire il carico di lavoro, facilitare i
contatti e annullare le distanze – al punto che il telework è stato spesso invocato come panacea della esclusione
sociale del disabile, - si possa rivelare, all’opposto un handicap aggiuntivo
per una persona disabile con basso livello di istruzione.
Una
risposta possibile ai problemi dell’interfaccia tra il disabile e il mondo del
lavoro è rappresentata dai servizi di consulenza o di integrazione lavorativa.
Questi
sono risultati discretamente rappresentati da vari paesi e costituiscono uno
dei cardini su cui si fondono le più attuali tendenze di politica occupazionale
assieme alla promozione del lavoro autonomo.
Tali
servizi promuovono l’integrazione operando su due livelli. A livello della
persona disabile mettono a punto un progetto individualizzato previa
valutazione del potenziale riabilitativo e/o delle abilità residue, e sul
versante delle imprese cercano posti vacanti, sensibilizzando il territorio.
Una
volta trovato l’abbinamento tra i requisiti di un determinato posto di lavoro e
le qualità di una determinata persona, gli stessi servizi assistono l’ingresso
del disabile nel contesto reale e offrono consulenza permanente all’azienda per
le difficoltà che possono crearsi nel tempo.
Nel
nostro Paese la Legge n. 68 del 1999 sul collocamento mirato, prevede appunto
che i Servizi all’impiego delle Province abbiano, per ogni persona avente
diritto, una scheda delle abilità e delle potenzialità del soggetto.
Analogamente
ogni posto di lavoro che si rende disponibile deve essere descritto al
dettaglio delle mansioni. Sarà il Comitato tecnico provinciale, di cui fanno
parte i rappresentanti dei servizi all’impiego, i rappresentanti dei Servizi di
Integrazione Lavorativa delle ASL ed un medico legale, ad abbinare le richieste
di “quel posto di lavoro” con le caratteristiche di “quella persona”.
L’analisi mostra
una tendenza sempre maggiore all’uso di politiche attive per la reintegrazione
delle persone disabili.
Ciò è in linea
con i principi emanati da organismi internazionali i quali a loro volta
discendono dal lavoro congiunto di tecnici e di organizzazioni di categoria
riflettendo da un lato la necessità di superare gli ostacoli della sempre
minore occupazione ottimizzando la spesa pubblica e dall’altra di rispettare il
vissuto e le aspettative delle persone con disabilità rispetto al problema
della integrazione.
Ruolo del sindacato.
Il sindacato deve ripensare al mondo del lavoro, anche in funzione degli handicappati, ricercando azienda per azienda le mansioni da riservare a tali soggetti.
Non si può pensare all’impresa come a un corpo separato dalla società. Le aziende, soprattutto quelle che dallo Stato, dalle Regioni, dagli Enti Locali beneficiano di agevolazioni, non possono esimersi dal fornire la loro contropartita sociale.
Si deve operare per collocare davvero al lavoro le persone disabili con capacità lavorative piene e ridotte.
Le diverse fasi di lavorazione, infatti, possono essere effettuate senza creare contraccolpi o riduzione dell’attività produttiva, proprio grazie al lavoro di gruppo, che permette meglio di altri modelli di assorbire ritmi di produzione diversi, mantenendo inalterato il risultato finale.
Naturalmente, per operare in tal senso, occorre che il sindacato svolga un insostituibile ruolo di controllo dei ritmi e dei carichi di lavoro.
Nonostante poi l’introduzione di nuove tecnologie, rimangono molti lavori “non automatizzati” che possono essere svolti da persone handicappate con bassi profili professionali e ridotte capacità lavorative.
Quando vi sono richieste di assunzione, il delegato sindacale, coinvolgendo anche il gruppo di lavoro dell’Ente Locale che segue l’inserimento lavorativi, dovrebbe impegnarsi per individuare se nella lista di collocamento sono presenti portatori di handicap idonei a quei tipi di lavoro. E questo dovrebbe valere anche per le numerose richieste di contratti di formazione – lavoro o per i lavori part – time.
Il ruolo del sindacato è anche importante per il reperimento di tirocini, stage di formazione e costruire percorsi d’inserimento in azienda per progetti finalizzati dalla CEE.
“La valutazione
della compatibilità fra la persona e la
mansione: elementi metodologici
e verifiche sul campo”.
Gran
parte delle esperienze d’inserimento lavorativo a noi note inducono a ritenere
che la problematica dell’inserimento lavorativo di persone disabili sia
scarsamente generalizzabile: solitamente l’inserimento lavorativo, per
oggettive singolarità di ogni situazione, si attua mediante un processo di
adattamento caso per caso fra soggetto – mansione – strumenti di lavoro –
ambiente.
La ricerca si è
invece proposta di individuare le situazioni nelle quali si manifesti la
maggiore compatibilità fra gruppi di persone disabili e classi di professioni.
Il concreto
inserimento di un soggetto in una specifica situazione lavorativa richiede
comunque la necessità di farsi carico delle specifiche problematiche del
singolo caso, si è ritenuto necessario tentare di individuare un orientamento,
quantomeno qualitativo, circa le compatibilità fra le diverse entità che
compaiano nel processo di inserimento lavorativo.
Il problema
dell’inserimento lavorativo deve essere affrontato anche e soprattutto mediante
strumenti generali di programmazione e pianificazione degli interventi che
necessitano, per poter essere sviluppati, di un’attendibile conoscenza delle
caratteristiche e delle dimensioni complessive del problema.
Obiettivo del
presente paragrafo è la verifica delle informazioni disponibili per un’analisi
globale del tema e, constatata la disomogeneità e la limitatezza delle fonti,
l’individuazione di un itinerario metodologico in grado di condurre ad una
descrizione funzionale dei soggetti disabili utile alla immediata valutazione
della propensione lavorativa.
Prima di entrare
nel merito problema, ritengo importante fare alcune considerazioni:
a)
Una stessa situazione di
svantaggio può essere vissuta diversamente da persone con menomazioni,
disabilità e storie diverse: questa affermazione ci consente di togliere dal
campo la pericolosa ed aprioristica tentazione di ritenere possibile una sorta
di legame causale, una correlazione obbligata che leghi la patologia alla
menomazione e quindi alla disabilità e all’handicap: in realtà solo in alcuni
casi ed effettuando vistose approssimazioni è possibile definire elementi o
processi comuni e ripetibili a partire dal dato patologico.
b) La chiarezza delle distinzioni fra i concetti di
menomazione, disabilità ed handicap può consentire di condurre valutazioni in
ottica positiva, focalizzando l’attenzione sulle abilità oltre che sulle
disabilità, sulle potenzialità oltre che sugli svantaggi, a livello tanto della
persona quanto del suo ambito di vita. A questo proposito è infatti, di
cruciale importanza ricordare ancora una volta che, per la definizione stessa
di handicap, la lente del valutatore non può ignorare il contesto di vita della
persona disabile, misurando tanto la realtà quanto la qualità e il livello
delle interazioni fra il “sistema persona” ed il “sistema ambiente”: è infatti
solo in questa panoramica allargata che potranno prendere corpo realistiche
ipotesi di integrazione.
c)
Vi è il problema della
misura: quale metodologia occorre seguire per una attribuzione di valore
obbiettivo alle abilità, o meglio quali sono i termini di riferimento e le
unità di misura per definire la persona?
Questo concetto
può essere meglio spiegato mettendo in evidenza invece che la “misura”, bisogna
considerare il “valore” attribuito alla misura stessa: occorre cioè predisporre
un sistema in grado di riportare le valutazioni “assolute” delle abilità nella
specifica situazione in esame.
d) L’ausilio può rappresentare un tramite, un elemento
mediatore fra la disabilità della persona e le richieste dell’ambiente al fine
di attenuare o risolvere una situazione di handicap. Nel particolare campo di
indagine della ricerca saranno presi in esame con maggiore attenzione gli
ausili per consentire alla persona disabile lo svolgimento di un’attività
professionale legata all’utilizzo di strumenti informatici.
e)
L’ausilio deve essere inteso
come mediatore funzionale, ed è del tutto mistificatorio ritenere che possa
essere attuabile la seguente equazione;
persona disabile + ausilio = persona normale.
Questo tentativo di semplificazione ed alleggerimento dei
problemi ha portato spesso a situazioni altamente problematiche, evidenti
soprattutto in ambienti scolastici e di inserimento lavorativo, laddove, a
fronte di una esigenza di produttività, l’ausilio è stato investito del ruolo
di “normalizzatore”, senza coinvolgere cambiamenti od adattamenti delle
condizioni di soggetto ed ambiente. Il processo di integrazione richiede
viceversa un contributo attivo nell’adattamento reciproco persona – ambiente;
proporzionalmente alla gravità del caso le oggettive situazioni di difficoltà
impongono profondità ed esaustività di analisi preventiva e non è pensabile un
approccio che sposti l’onere dell’adattamento solo su uno dei due elementi, né
tanto meno sull’ausilio mediatore.
f)
Le disabilità dovute a
menomazioni di carattere motorio (identificabili con l’immagine del disabile in
carrozzella) o sensoriale (ciechi, sordi) costituiscono nell’immaginario comune
la rappresentazione di gran lunga dominante dell’handicap: così quando si parla
di disabilità e lavoro ci si riferisce istintivamente a queste categorie di
persone; per parte loro i mass media veicolano la sensazione che il problema
principale da risolvere sia quello della “accessibilità”. A ben vedere, in
effetti le menomazioni funzionali motorie e sensoriali possono essere risolte o
attenuate con interventi di relativa complessità (riabilitazione, ausili ecc.),
ma l’esperienza induce a ritenere che siano ben altri e più importanti gli
aspetti di criticità del processo di integrazione lavorativa.
g)
Per una oggettiva difficoltà
ad affrontare la complessità del problema e forze per una serie di meccanismi
psicologici e politici, nelle metodologie valutative correnti non viene dato il
dovuto risalto agli aspetti di disabilità dovuti a minorazioni nelle aree psico
– cognitiva e socio – relazionale; viceversa questi aspetti sono presenti con
una fortissima incidenza percentuale e si ripartiscono fra menomazioni primarie
o preponderanti e menomazioni secondarie, associate ad altre di carattere
motorio o sensoriale. La presenza di questo tipo di manifestazioni rende
notevolmente più difficile la valutazione dell’intervento, a causa di variabili
meno oggettive e di difficile quantificazione; allo scopo di fornire un
contributo alla definizione di questo genere di aspetti, è necessario un
approfondimento degli aspetti di valutazione delle abilità della persona nella
relazione con l’ambiente.
Problematiche di descrizione
e di valutazione della persona disabile rispetto all’attività lavorativa.
Tali problematiche
si dividono in due parti:
·
La prima affronta alcune
questioni generali e pone il tema dell’approccio al problema così come
conosciuto dalla letteratura e dalla esperienza diretta avanzando l’ipotesi che
per questa, come per le altre situazioni complesse, potrebbe risultare utile un
approccio basato sull’analisi delle criticità che si manifestano
nell’attuazione di un inserimento lavorativo;
·
La seconda è invece dedicata
alla discussione delle problematiche che si incontrano quando si tenti di
passare dalla categoria generale di persona disabile, eventualmente
accompagnata da una valutazione diagnostica della patologia, alla individuazione
di gruppi omogenei di soggetti disabili rispetto alla capacità lavorativa.
Nel primo punto, è
innanzitutto esaminato il tema della disabilità occupazionale intesa come
incapacità dell’individuo ad impegnare il tempo in modo adeguato rispetto alla
propria situazione.
Tale discussione
porta a riconoscere le variabili “persona”, “compito”, “contesto”, come
necessarie ad un’efficace descrizione della persona disabile in “situazione
lavorativa”.
L’inserimento
lavorativo si attua all’ora come processo di adattamento reciproco fra
“persona” (intesa come complesso di abilità, potenzialità e deficit), “compito” (la mansione) e il
“contesto” (solitamente l’azienda) ove si esplica il “compito”.
Per la
descrizione della propensione di una situazione all’adattamento, o per contro
al rifiuto, si è quindi introdotto il concetto di “elasticità” che, mediante
modalità differenti, viene applicato a ciascuna delle componenti sopra
indicate: l’area della elasticità della persona risulta, per esempio,
incrementata da risorse personali o culturali, quella del compito dalla
possibilità di adattamento delle modalità esecutive, quella del contesto tende
invece ad attuarsi attraverso la capacità di ridefinire modalità organizzative
e logistiche al fine di conseguire il massimo risultato dall’inserimento.
In secondo luogo
è proposta una breve analisi delle metodologie di approccio al tema
dell’inserimento lavorativo introducendo il concetto di “approccio funzionale”
(orientato all’analisi delle microfunzionalità che definiscono la possibilità o
l’impossibilità a svolgere una funzione) e di “approccio sistematico” (che
concentra, cioè, l’attenzione sulle relazioni fra le diverse componenti del
sistema definito da persona – compito – ambiente).
Tale approccio
risultano, inoltre, fortemente connessi alla concezione e alla modalità di
introduzione degli “ausili” intesi tanto come strumenti di compensazione
funzionale (approccio funzionale) quanto come strumenti che accrescono
l’elasticità e quindi le capacità di adattamento del sistema (approccio
sistematico).
I due approcci
proposti, più che un’alternativa metodologica, rappresentano le modalità
d’intervento in fasi diverse del processo di inserimento (l’approccio
funzionale, incapace, da un lato, di cogliere la complessità della situazione
risulta, dall’altro, insostituibile per l’individuazione delle strategie di
soluzione o compensazione di situazioni di handicap).
Nel secondo
punto, si esamina le problematiche che si incontrano nel passare da una
generica definizione di persona disabile alla individuazione di gruppi di
soggetti disabili omogenei rispetto alla capacità lavorativa: si suggerisce una
descrizione basata sulle abilità – disabilità funzionali che, benché non
esaustiva, consenta di ricavare indicatori utili alla valutazione della
propensione allo svolgimento di una determinata mansione lavorativa.
Costatata
l’estrema carenza di informazione attendibili e strutturate in grado di
cogliere con sufficiente dettaglio l’aspetto della capacità funzionale, si è
quindi cercato di definire le linee guida per la realizzazione di uno strumento
di descrizione funzionale utilizzabile in diverse situazioni ed in particolare
in ambito scolastico formativo o di orientamento e inserimento lavorativo. In
questo contesto è stato ritenuto opportuno proporre una riflessione
metodologica ed operativa sulle “abilità relazionali”, ovvero sull’effetto
della disabilità sulle situazioni nelle quali risulta fondamentale la relazione
con soggetti e con la realtà esterna, in quanto raramente trattate in modo
esplicito, ma fondamentale per determinare il successo o l’insuccesso di una
esperienza d’inserimento lavorativo.
Sintesi
delle valutazioni.
La ricerca ha
posto la necessità di un approccio orientato ai macrocaratteri ed alle
dimensioni complessive del fenomeno dell’inserimento lavorativo delle persone
disabili.
Questa
impostazione rappresenta quantomeno una propensione al superamento di un
approccio “tradizionale” basato sulla gestione di ogni caso particolare.
L’impegno ad
andare in questa direzione ha comunque dovuto rapportarsi, da un lato, alla
mancanza di fonti informative e di metodologie consolidate adeguate al
proposito e, dall’altro lato, alla constatazione che l’effettiva realizzazione
di un’integrazione lavorativa passa comunque attraverso il confronto con la
specificità dei singoli casi.
La singolarità di
ogni esperienza di inserimento lavorativo è testimoniata dal fatto che una
serie di variabili e di situazioni che potrebbero essere considerate marginali
o trascurabili in situazioni normali, risultano invece determinanti per il
successo o l’insuccesso del singolo caso.
Questa
constatazione sembra faccia emergere alcune considerazioni che sono suffragate
anche dalle esperienze “su campo” del gruppo di lavoro nella predisposizione e
nello svolgimento dell’indagine empirica e dei casi studio:
-
L’approccio al tema
dell’inserimento lavorativo o comunque del supporto alla disabilità trae
vantaggi (in modi probabilmente superiori ad altre situazioni) da una
impostazione multidisciplinare: conseguita la capacità di operare come gruppo
di lavoro, ogni ulteriore apporto disciplinare produce effettivamente nuovi ed
originali contributi al lavoro; nessun intervento risulta però risolutivo
rispetto ad una problematica che risulta complessa e poco determinata.
-
L’inevitabile (almeno al
momento) dinamica tra approccio globale e analisi e cura del particolare sembra
suggerire una metodologia di approccio a due livelli: una di dimensionamento e
di quantificazione del fenomeno che può e forse deve avvalersi di approcci
euristici e/o statistici, un secondo livello di risoluzione operativa di un
problema che tende invece ad utilizzare un approccio di tipo analitico
(approccio funzionale stretto). Quindi i due livelli di approccio sono di fatto
complementari e non riducibili l’uno all’altro (anche supponendo risorse
informative, economiche e temporali non limitate), in quanto le specificità
finiscono inevitabilmente per pesare almeno quanto le variabili considerate al
livello globale.
-
Di fondamentale importanza è la necessità di
attivazione di risorse generali da porre a disposizione delle realtà coinvolte
dai diversi processi di inserimento, ed in particolare:
·
Risorse informative (basi di
conoscenza, protocolli di valutazione riconosciuti);
·
Risorse strumentali di tipo
generale (standard, ausili risorse
organizzative, di consulenza e di supporto operativo).
Dott.ssa
Pieretti Francesca