RELAZIONE DELLA L. 328 DEL 2000

“Legge – quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali”

Il principale obiettivo della L. n. 328 del 2000, è quello di adeguare il Welfare ai tempi che corrono.

Il sistema di Welfare nel nostro paese, oltre ad essere incompiuto, appare inadeguato e superato rispetto ai cambiamenti prodotti dalla società postindustriale, riferiti al lavoro che si trasforma sempre più da dipendente in autonomo, in forme nuove e che perciò presenta domande diverse di tutela e comunque di una sicura inclusione nel sistema di Welfare. Dalla società vengono le specifiche segnalazioni dei cambiamenti economici, sociali e culturali, le segnalazioni delle conseguenze delle trasformazioni in corso in termini di domanda di nuove tutele e di attenzione ai fenomeni di nuova povertà e di esclusione sociale, i quali si sommano alle domande inevase di fasce estese di figure deboli per povertà, età, malattia, non autosufficienza, disabilità, immigrazione.

I grandi obiettivi della nuova legge debbano essere quelli di individuare ed offrire delle risposte mirate ed efficaci ai bisogni sociali di oggi, i quali sono mutati e mutano di quantità e qualità rispetto ad un passato anche recente, e di riequilibrare le risorse finanziarie, umane, organizzative e progettuali oggi disponibili ed approvarne di aggiuntive, investendo di più nei servizi sociali alla persona, alle famiglie, alla comunità”.

Il primo articolo della legge, intitolato, “principi e finalità”, ha natura programmatica, indica in realtà qualcosa di più, riferendosi ai soggetti ed alla strumentazione per l'erogazione dei servizi.

Al comma 1, viene esplicitato uno dei principi cardine della riforma, rappresentato dall’universalismo delle prestazioni.

La formulazione prescelta, secondo la quale “La Repubblica assicura alle persone e alle famiglie un sistema integrato di interventi e servizi sociali”, comporterebbe un elevato livello di privatizzazione dei servizi che la maggioranza della popolazione dovrebbe assicurarsi in base a strumenti di mercato, e si fonda sulla possibilità di individuare in ogni caso categorie specifiche e cristallizzate di destinatari delle prestazioni. La scelta universalistica si richiama invece alle esperienze nord europee, scandinave e anglosassoni, che vantano le più solide tradizioni nello sviluppo del Welfare come diritto di cittadinanza, e, si basa oltre che su motivi etici, sulle mutate condizioni sociali e di vita intervenute nell'ultimo scorcio del secolo scorso nella società italiana.

La condizione degli anziani, l'allungamento della vita media, le nuove forme assunte dalle famiglie (single, monoparentali) e il declino della rete protettiva offerta dalla famiglia tradizionale, la flessibilità del mercato del lavoro e le nuove povertà, sono tra i principali fattori di tale mutamento sociale. Si può rilevare che nelle nuove condizioni di vita i confini con lo stato di bisogno sono divenuti più labili e più diffusa è la possibilità di entrare e uscire da uno stato di necessità temporaneo.

Dunque, secondo il primo comma della legge: “La Repubblica assicura alle persone e alle famiglie un sistema integrato di interventi e servizi sociali, promuove interventi per garantire la qualità della vita, pari opportunità, non discriminazione e diritti di cittadinanza, previene, elimina o riduce le condizioni di disabilità, di bisogno e di disagio individuale e familiare, derivanti da inadeguatezza di reddito, difficoltà sociali e condizioni di non autonomia, in coerenza con gli articoli 2, 3 e 38 della Costituzione”.

Il riconoscimento delle varie situazioni di bisogno e di difficoltà, non solo economica, che ostacolano questo obiettivo di benessere per contrastare le quali viene prefigurato un sistema integrato alla cui realizzazione concorrono soggetti pubblici e privati.

La definizione di “interventi e servizi sociali” adottata dalla L. 328 non è una definizione creata ex-novo, dato che, secondo il comma due dell’art. 1, “per “interventi e servizi sociali” si intendono tutte le attività previste dall'articolo 128 del D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 112”.

La programmazione e l’organizzazione del sistema dovranno avvenire secondo i principi, di “sussidiarietà, cooperazione, efficacia, efficienza ed economicità, omogeneità, copertura finanziaria e patrimoniale, responsabilità ed unicità dell'amministrazione, autonomia organizzativa e regolamentare degli enti locali”. La legge fa quindi propri i principi ispiratori della riforma della pubblica amministrazione accolti nel nostro ordinamento durante gli anni novanta, a partire dalla L. 142/1990.

Il comma 4 chiarisce quale sarà l’atteggiamento degli enti pubblici nei confronti delle “formazioni sociali” che prestano la loro opera nel settore, e ne dà una elencazione: “Gli enti locali, le regioni e lo Stato, nell'ambito delle rispettive competenze, riconoscono e agevolano il ruolo degli organismi non lucrativi di utilità sociale, degli organismi della cooperazione, delle associazioni e degli enti di promozione sociale, delle fondazioni e degli enti di patronato, delle organizzazioni di volontariato, degli enti riconosciuti delle confessioni religiose con le quali lo Stato ha stipulato patti, accordi o intese operanti nel settore nella programmazione, nella organizzazione e nella gestione del sistema integrato di interventi e servizi sociali”.

I soggetti privati sono parimenti richiamati al quinto comma, per indicare che ove assumano la “qualità di soggetti attivi” nell'ambito del sistema, sono ammessi alla gestione e alla programmazione degli interventi.

Il ruolo del terzo settore e del nuovo rapporto fra pubblico e privato sociale, il comma 5 enuncia un vero e proprio nuovo scopo del sistema, che si aggiunge a quelli che tradizionalmente hanno motivato l’intervento assistenziale, vale a dire, il sollievo della miseria e della sofferenza, l’aiuto a categorie di persone in difficoltà soprattutto attraverso sussidi monetari, etc.

“Il sistema integrato di interventi e servizi sociali ha tra gli scopi anche la promozione della solidarietà sociale, con la valorizzazione delle iniziative delle persone, dei nuclei familiari, delle forme di auto-aiuto e di reciprocità e della solidarietà organizzata”. Pare si voglia dire che la futura assistenza debba nascere dal basso, o meglio, dall’interno delle situazioni di bisogno, coinvolgendo ed aiutando i soggetti che quotidianamente si trovano a convivere o a vivere in situazioni di difficoltà, fornendo un aiuto esterno a fianco di chi già in qualche modo si ingegna da solo a superare i propri ostacoli.

Ancora, il comma sei, guardando allo scopo complessivo della legge, in altre parole, “per il raggiungimento dei fini istituzionali di cui al comma 1”, torna al cittadino come singolo, alla persona, all’individuo che sta alla base della società, per poi introdurre altre formazioni sociali di tutela del soggetto: “La presente legge promuove la partecipazione attiva dei cittadini, il contributo delle organizzazioni sindacali, delle associazioni sociali e di tutela degli utenti”.

Il comma 7, conferisce autorevolezza ai principi enunciati in tutto l’art. 1 e complessivamente alla disciplina della legge: “Le disposizioni della presente legge costituiscono principi fondamentali ai sensi dell'articolo 117 della Costituzione. Le regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano provvedono, nell'ambito delle competenze loro attribuite, ad adeguare i propri ordinamenti alle disposizioni contenute nella presente legge, secondo quanto previsto dai rispettivi statuti”.

“Una delle principali innovazioni della legge è, quindi, quella di configurare un sistema di servizi a rete, a composizione mista, nel quale accanto alla fissazione delle basilari responsabilità pubbliche, comunque ribadite, si affianca un doppio riconoscimento dei privati, in quanto collegati o meno al sistema, mediante strumenti di concertazione.

L’art. 2 disciplina i soggetti che “hanno diritto di usufruire delle prestazioni e dei servizi del sistema integrato di interventi e servizi sociali”: I cittadini italiani, i cittadini di Stati appartenenti all'Unione europea ed i loro familiari, gli stranieri. Inoltre, ai profughi, agli stranieri ed agli apolidi sono garantite le misure di prima assistenza.

Al successivo comma due, il principio di universalità trova qui una esplicita riaffermazione: “Il sistema integrato di interventi e servizi sociali ha carattere di universalità”.

“Le problematiche poste da questo articolo sono di due tipi. La prima riguarda la valenza della classificazione come diritti delle posizioni giuridiche dei destinatari delle prestazioni.

La seconda concerne invece l'esatta individuazione degli stranieri destinatari.

Il diritto ai servizi sociali può sostanziarsi nella situazione soggettiva dell'utente ad ottenere prestazioni o servizi che assicurino la soddisfazione degli stati di bisogno considerati nell'ambito dei livelli uniformi ed essenziali individuati dal Piano nazionale delle politiche sociali. Come in ambito sanitario, la soddisfazione di bisogni della persona, potenzialmente ben più ampi della soddisfazione del diritto alla salute, necessita di un parametro sulla base del quale valutare la compatibilità e la ragionevolezza delle scelte effettuate dal legislatore e dall'amministrazione tenuta alla prestazione. Tale parametro può essere rinvenuto nell'essenzialità del servizio rispetto al fine del benessere della persona e nella necessaria uniformità nella sua erogazione su tutto il territorio nazionale. Inoltre, quale corollario del principio di uguaglianza, il diritto alla prestazione spetta a tutti coloro che in un determinato contesto territoriale risultano tra i possibili destinatari, in base a normative regionali o locali, di servizi e prestazioni aggiuntive rispetto a quelle rientranti nei livelli uniformi ed essenziali predetti.

Per quanto concerne l’individuazione degli stranieri aventi diritto alle prestazioni sociali, si osserva che il problema dell'equiparazione degli stranieri non comunitari con i cittadini è stato recentemente risolto dall'art. 80, comma 19, della L. 388 del 2000 (legge finanziaria) che con una disposizione sostanzialmente innovativa dell'art. 41 del D.Lgs n. 286 del 1998, recante il testo unico delle leggi sull'immigrazione, ha chiarito entro quali limiti può operare tale equiparazione. L'incertezza derivava dal testo dello stesso art. 41, che considerava equiparabili sia gli stranieri titolari di carta di soggiorno (e cioè regolarmente residenti da almeno cinque anni in Italia), che quelli in possesso di permesso di soggiorno di durata non inferiore ad un anno. Questa norma di principio, che avrebbe dovuto essere attuata nei vari ambiti della legislazione assistenziale, è stata invece in alcune sedi ritenuta immediatamente applicabile, con il risultato che anche i residenti da un solo anno potevano essere ritenuti destinatari di tutti i provvedimenti assistenziali, ivi compreso, ad esempio, l'assegno sociale disciplinato dalla riforma pensionistica prevista dalla legge n. 335 del 1995.

Il sistema è dunque a fruizione universale, tuttavia questo non esclude che categorie di cittadino particolarmente bisognose siano ingoiate in un tutto uniforme ed indistinto; vi sono corsie privilegiate di accesso ai servizi per talune categorie di persone: “I soggetti in condizioni di povertà o con limitato reddito o con incapacità totale o parziale di provvedere alle proprie esigenze per inabilità di ordine fisico e psichico, con difficoltà di inserimento nella vita sociale attiva e nel mercato del lavoro, nonché i soggetti sottoposti a provvedimenti dell'autorità giudiziaria che rendono necessari interventi assistenziali, accedono prioritariamente ai servizi e alle prestazioni erogati dal sistema integrato di interventi e servizi sociali” (comma 3).

Con questo comma si aggiunge l’aggettivo “selettivo” al sistema universalistico delineato dalla legge.

Dovranno, per questo, essere stabiliti parametri certi per valutare le condizioni che rendono possibile l’accesso privilegiato: tali parametri per la valutazione delle condizioni elencate sopra “sono definiti dai Comuni, sulla base dei criteri generali stabiliti dal Piano nazionale” (comma 4).

Ai sensi dell’art. 20 comma 4 della legge: “la definizione dei livelli essenziali di cui all’art. 22 (delle prestazioni sociali erogabili sotto forma di beni e servizi) è effettuata contestualmente a quella delle risorse da assegnare al Fondo nazionale per le politiche sociali tenuto conto delle risorse ordinarie destinate alla spesa sociale dalle Regioni e dagli enti locali, nel rispetto delle compatibilità finanziarie definite per l'intero sistema di finanza pubblica dal Documento di programmazione economico-finanziaria”. La disposizione appare del tutto analoga e parallela a quella recentemente introdotta per il Servizio sanitario nazionale dal D.Lgs. 229/1999 (modifica dell'art. 1 del D.Lgs. 502/1992), e, come è stato detto per questa, i diritti sociali (definiti diritti soggettivi per es. dall'art. 13 comma 2) ad ottenere i livelli essenziali delle prestazioni sociali appaiono “finanziariamente condizionati”, “secondo le caratteristiche ed i requisiti fissati dalla pianificazione nazionale, regionale e zonale, nei limiti delle risorse del Fondo nazionale per le politiche sociali, tenuto conto delle risorse ordinarie già destinate dagli enti locali alla spesa sociale” (art. 22 comma 2). Del resto che si tratti di diritti condizionati è confermato dall'art. 2 comma 3 che prevede un accesso prioritario ai servizi per soggetti “in condizioni di povertà o con limitato reddito o con incapacità totale o parziale di provvedere alle proprie esigenze”, sicché non solo il tipo di prestazioni ma anche l’ambito soggettivo variano a seconda delle disponibilità finanziarie”.

E’ riconosciuto inoltre, ai destinatari dei servizi il diritto di informazione: “Gli erogatori dei servizi e delle prestazioni sono tenuti, ad informare i destinatari degli stessi sulle diverse prestazioni di cui possono usufruire, sui requisiti per l'accesso e sulle modalità di erogazione per effettuare le scelte più appropriate” (comma 5). Dunque, nel caso dei servizi sociali, gli erogatori dei servizi, l’amministrazione in specie, ma anche i soggetti privati che vorranno essere “soggetti attivi” del sistema, saranno tenuti, mediante forme di pubblicità idonee stabilite di volta in volta dall’amministrazione medesima, ad informare i destinatari degli stessi, in primo luogo, “sulle diverse prestazioni di cui possono usufruire e sui requisiti per l'accesso”, ma anche “sulle modalità di erogazione per effettuare le scelte più appropriate”. Si configura un ruolo quasi di “consigliere” per l’erogatore del servizio nei confronti del destinatario, affinché il cittadino possa avere le nozioni idonee per scegliere il meglio per le sue esigenze.

Il problema dell’esposizione al rischio di povertà e dell’esclusione sociale, come risulta dagli studi più recenti, ma anche dall’esperienza di tutti i giorni non appartiene a categorie sociali facilmente e aprioristicamente identificabili, ma riguarda un’ampia parte della popolazione. I rischi che sono alla base della povertà e dell’esclusione sociale, infatti, sono molto diversi rispetto al passato e si chiamano: mancanza di reddito, lavoro non sufficientemente remunerato, mancanza di lavoro, formazione inadeguata, biografie difficili, carichi familiari onerosi.

Nella legge si afferma molto chiaramente che la priorità della rete integrata dei servizi e degli interventi è tesa a rispondere alle esigenze delle persone che sono in condizioni di bisogno e di quelle che non sono autosufficienti. Quindi è chiaramente indicata una priorità, ma ciò non fa venir meno l’impostazione universalistica del sistema di protezione sociale.

Ovviamente è anche importante che chi non è in condizioni di povertà e di bisogno possa accedere alle prestazioni sociali, partecipando al costo dei servizi sulla base del reddito a sua disposizione e credo che questo sia un altro punto importante della legge.

Ai Comuni, viene attribuito un ruolo di governo, e sono titolari delle funzioni amministrative, concernenti gli interventi sociali svolti a livello locale e concorrono alla programmazione regionale.

Sono previsti, altresì, a fini di efficacia ed economicità, incentivi per l’associazionismo fra comuni.

Il testo della legge recepisce la priorità del Comune nel campo dei servizi sociali come prima linea di interlocuzione per le esigenze del cittadino e di pronta risposta. In questo modo si sovverte la precedente impostazione, che vedeva il Comune responsabile delle sole attività amministrative nel campo dei servizi sociali con assunzione diretta di responsabilità nel rispondere al soddisfacimento dei diritti del cittadino, senza alcuna programmazione e soprattutto senza alcuna certezza di natura economico-finanziaria”.

Il decreto legislativo di riordino del servizio sanitario nazionale ha accresciuto la competenza comunale in materia sanitaria: è pertanto doverosa la titolarità dei Comuni che divengono più capaci di applicare il criterio della sussidiarietà, avvalendosi correttamente dell’apporto di quella straordinaria risorsa del volontariato e del privato sociale che spesso è arrivata prima laddove il pubblico non è arrivato, o dove difficilmente arriva.

Vi è dunque una scelta importante, quella della territorialità, in quanto le politiche sociali debbono vivere nel territorio perché più se ne allontanano e più rischiano di essere improduttive e burocratizzate.

La legge 328, dunque, disciplina l’assetto istituzionale del sistema integrato di interventi e servizi sociali al capo secondo, con gli artt. 6, 7, 8, e 9, che rispettivamente si occupano delle funzioni dei Comuni, delle Province, delle Regioni ed infine dello Stato.

La stessa formulazione legislativa affronta la materia nell’ordine logico imposto dal principio di sussidiarietà, parte dalle istituzioni territorialmente più vicine al cittadino, per poi allontanarsi progressivamente.

“Si passa così dai compiti di erogazione dei servizi, alla attribuzione della titolarità delle funzioni, comprendenti la programmazione e realizzazione in ambito locale, la erogazione di servizi e prestazioni economiche, le attività di autorizzazione, accreditamento e vigilanza delle strutture erogatrici, nonché dei parametri di individuazione delle persone destinatarie con priorità degli interventi. Le prestazioni socio-sanitarie tutte le attività atte a soddisfare, mediante percorsi assistenziali integrati, bisogni di salute della persona che richiedono unitariamente prestazioni sanitarie ed azioni di protezione sociale in grado di garantire, anche nel lungo periodo, la continuità tra le azioni di cura e quelle di riabilitazione.

Si possono individuare tre categorie di prestazioni sociosanitarie: quelle sociali a rilevanza sanitaria, “cioè tutte le attività del sistema sociale che hanno l’obiettivo di supportare la persona in stato di bisogno, con problemi di disabilità o di emarginazione condizionanti lo stato di salute”; quelle sanitarie a rilevanza sociale, “cioè le attività finalizzate alla promozione della salute, alla prevenzione, individuazione, rimozione e contenimento di esiti degenerativi o invalidanti di patologie congenite e acquisite”; infine quelle ad elevata integrazione sanitaria.

Le prestazioni socio-sanitarie ad elevata integrazione sanitaria sono assicurate dalle aziende sanitarie e comprese nei livelli essenziali di assistenza sanitaria, secondo le modalità individuate dalla vigente normativa e dai piani nazionali e regionali, nonché dai progetti-obiettivo nazionali e regionali.

Vale la pena qui richiamare subito la norma “parallela” di chiusura del sistema, contenuta nella legge 328, così infatti l’articolo 8 al primo comma: le Regioni “esercitano le funzioni di programmazione, coordinamento e indirizzo degli interventi sociali nonché di verifica della rispettiva attuazione a livello territoriale e disciplinano l'integrazione degli interventi stessi, con particolare riferimento all'attività sanitaria e socio-sanitaria ad elevata integrazione sanitaria”.

Inoltre, la L. 328/2000 nel capo dedicato ai principi generali del sistema, nello stabilire in specie i principi per la programmazione degli interventi e delle risorse del sistema integrato di interventi e servizi sociali, pone di nuovo l’accento su questo aspetto, al comma due dell’art. 3, lettera b stabilisce che i soggetti pubblici dovranno provvedere alla programmazione seguendo i principi di “concertazione e cooperazione tra i diversi livelli istituzionali, tra questi e le Aziende unità sanitarie locali per le prestazioni socio-sanitarie ad elevata integrazione sanitaria comprese nei livelli essenziali del Servizio sanitario nazionale”.

Dal confronto delle due discipline, si vede da entrambi i lati che con questo compito assegnato alla Regioni è nato un capitolo nuovo nel rapporto fra sociale e sanitario: l’art. 8 individua l’ente che deve rendere effettivo l’aggettivo integrato riferito al sistema dei servizi sociali.

Che cosa si deve intendere con “sistema integrato” è definito precisamente dall’art. 22 della stessa legge: “Il sistema integrato di interventi e servizi sociali si realizza mediante politiche e prestazioni coordinate nei diversi settori della vita sociale, integrando servizi alla persona e al nucleo familiare con eventuali misure economiche, e la definizione di percorsi attivi volti ad ottimizzare l’efficacia delle risorse, impedire sovrapposizioni di competenze e settorializzazione delle risposte”.

Le attività di integrazione sociosanitaria hanno assunto un ruolo fondamentale nel nuovo Welfare. La rilevanza di questa innovazione è confermata dalla disposizione che inserisce di diritto le prestazioni ad elevata integrazione tra quelle rientranti nei livelli essenziali di assistenza sanitaria.

Per le funzioni delle Province, l’art. 7 richiama i compiti previsti dall'articolo 15 della legge 8 giugno 1990, n. 142, nonché dall'art. 132 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112. Il ruolo risulta limitato al concorso nella programmazione ed a compiti conoscitivi e di analisi dell’offerta assistenziale e promozione, di iniziative di formazione, con particolare riguardo alla formazione professionale.

Il “buono servizio” o “vaucher” è un documento emesso ed assegnato direttamente dall’ente pubblico agli utenti, che attribuisce loro il diritto all’acquisto di un determinato importo di alcuni beni e servizi. Il ricorso a tale strumento è in genere pensato in relazione ad un sistema di accreditamento: gli utenti possono acquistare servizi dando in cambio al soggetto fornitore accreditato il buono, per il quale tale soggetto potrà poi chiedere il rimborso all’ente pubblico. Uno dei principali vantaggi del vaucher è legato al fatto che esso assicura una capacità di scelta all’utente e, allo stesso tempo, che lo obbliga ad impiegare le risorse ricevute per l’acquisto effettivo di servizi sociali, evitando un utilizzo improprio di queste risorse o il ricorso al mercato sommerso.

L. 328 che al primo comma dell’art. 3 stabilisce che “Per la realizzazione degli interventi e dei servizi sociali, in forma unitaria ed integrata, è adottato il metodo della programmazione degli interventi e delle risorse, dell'operatività per progetti, della verifica sistematica dei risultati in termini di qualità e di efficacia delle prestazioni, nonché della valutazione di impatto di genere”.

Il secondo comma dell’art. 3 della L. 328/2000 dispone che lo Stato, le Regioni e gli enti locali, quali soggetti responsabili della programmazione ed organizzazione, nell'ambito delle rispettive competenze, dovranno seguire per la programmazione degli interventi e delle risorse del sistema integrato di interventi e servizi sociali i principi del coordinamento e dell’integrazione con gli interventi sanitari e dell'istruzione nonché con le politiche attive di formazione, di avviamento e di reinserimento al lavoro.

Inoltre, i principi della concertazione e cooperazione tra i diversi livelli istituzionali, tra questi ed i soggetti privati che partecipano con proprie risorse alla realizzazione della rete, alla gestione ed all’offerta dei servizi, le organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative a livello nazionale, nonché le aziende unità sanitarie locali per le prestazioni socio-sanitarie ad elevata integrazione sanitaria comprese nei livelli essenziali del Servizio sanitario nazionale.

Da questo articolo si evince come, anche nel linguaggio legislativo, il settore dei servizi sociali è considerato una parte integrata ed interagente con le altre parti del Welfare.

Per le finalità della legge, Stato, Regioni ed Enti locali possono avvalersi degli accordi previsti in materia di “Misure di razionalizzazione della finanza pubblica” dall’art. 2, comma 203, della L. 23 dicembre 1996, n. 662, “anche al fine di garantire un'adeguata partecipazione alle iniziative ed ai finanziamenti dell'Unione europea” (comma 3).

Il patto territoriale è espressione del “partenariato sociale”, e viene concluso per la realizzazione di un programma di interventi nei settori dell’industria, agroindustria, servizi, turismo e in quello dell’apparato infrastrutturale, fra loro integrati; esso ha comunque di mira la promozione dello “sviluppo locale in ambito subregionale”, in vista dello sviluppo ecosostenibile.

Il contratto di programma è, invece, definito come quel “contratto” concluso tra l’amministrazione statale competente, grandi imprese, consorzi di medie e piccole imprese e rappresentanze di distretti industriali per la realizzazione di interventi già fatti oggetto di programmazione “negoziata” (così l’art. 2 comma 203, lett. e) della L. n. 662/1996)”.

Il contratto di area, si configura come “lo strumento operativo funzionale alla realizzazione di un ambiente economico favorevole all’attivazione di nuove iniziative imprenditoriali e alla creazione di nuova occupazione…attraverso condizioni di massima flessibilità amministrativa.

I Comuni, le Regioni e lo Stato, d’altro canto, dovranno promuovere azioni per favorire la pluralità di offerta dei servizi garantendo il diritto di scelta fra gli stessi servizi e per consentire, in via sperimentale, su richiesta degli interessati, l'eventuale scelta di servizi sociali in alternativa alle prestazioni economiche.

Gli artt. 18 e 19, al capo quarto, dedicato agli Strumenti per favorire il riordino del sistema integrato di interventi e servizi sociali disciplinano rispettivamente il Piano nazionale ed i piani regionali degli interventi e dei servizi sociali ed il Piano di zona.

Il Piano nazionale degli interventi e dei servizi sociali è predisposto ogni tre anni dal Governo, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro per la solidarietà sociale, sentiti i Ministri interessati.

Il Governo lo emanerà, “tenendo conto delle risorse finanziarie individuate ai sensi dell'articolo 4 nonché delle risorse ordinarie già destinate alla spesa sociale dagli enti locali” (comma primo).

Il Piano nazionale, dovrà indicare: le caratteristiche ed i requisiti delle prestazioni sociali comprese nei livelli essenziali (previsti dall'articolo 22); le priorità d’intervento attraverso l'individuazione di progetti obiettivo e di azioni programmate, con particolare riferimento alla realizzazione di percorsi attivi nei confronti delle persone in condizione di povertà o di difficoltà psico-fisica; le modalità di attuazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali e le azioni da integrare e coordinare con le politiche sanitarie, dell'istruzione, della formazione e del lavoro; gli indirizzi per la diffusione dei servizi di informazione al cittadino e alle famiglie; gli indirizzi per le sperimentazioni innovative, e per le azioni di promozione della concertazione delle risorse umane, economiche, finanziarie, pubbliche e private, per la costruzione di reti integrate di interventi e servizi sociali.

Inoltre, dovrà prevedere gli indicatori ed i parametri per la verifica dei livelli di integrazione sociale effettivamente assicurati in rapporto a quelli previsti nonché gli indicatori per la verifica del rapporto costi - benefici degli interventi e dei servizi sociali, i criteri generali per la disciplina del concorso al costo dei servizi sociali da parte degli utenti e per la determinazione dei parametri di valutazione delle condizioni dei soggetti che hanno diritto all’accesso prioritario ai servizi ed alle prestazioni (art. 2, comma 3).

Gli indirizzi ed i criteri generali per la concessione dei prestiti sull'onore (art. 16, comma 4), e dei titoli per l’acquisto di servizi sociali (art. 17), per la predisposizione di interventi e servizi sociali per le persone anziane non autosufficienti e per i soggetti disabili (in base a quanto previsto dall'articolo 14), quelli relativi alla formazione di base e all'aggiornamento del personale.

Dovrà prevedere i finanziamenti relativi a ciascun anno di vigenza del Piano nazionale in coerenza con i livelli essenziali previsti dall'articolo 22, secondo parametri basati sulla struttura demografica, sui livelli di reddito e sulle condizioni occupazionali della popolazione e gli indirizzi per la predisposizione di programmi integrati per obiettivi di tutela e qualità della vita rivolti ai minori, ai giovani e agli anziani, per il sostegno alle responsabilità familiari, anche in riferimento all'obbligo scolastico, per l'inserimento sociale delle persone con disabilità e limitazione dell'autonomia fisica e psichica, per l'integrazione degli immigrati, nonché per la prevenzione, il recupero e il reinserimento dei tossicodipendenti e degli alcoldipendenti.

L’art. 19 al primo comma indica dettagliatamente ciò che il Piano di zona dovrà individuare.

Il Piano di zona, sarà adottato dai Comuni associati, di norma, attraverso un accordo di programma.

A livello locale la concertazione con tutti gli attori del settore si fa essenziale, è per questo che all'accordo di programma, per assicurare l'adeguato coordinamento delle risorse umane e finanziarie, partecipano i Comuni associati, d’intesa con le Aziende unità sanitarie locali, ma anche gli organismi non lucrativi di utilità sociale, gli organismi della cooperazione, le associazioni e gli enti di promozione sociale, le fondazioni e gli enti di patronato, le organizzazioni di volontariato, gli enti riconosciuti delle confessioni religiose, (i soggetti di cui all'art. 1, comma 4), e le I.P.A.B., che attraverso l'accreditamento o specifiche forme di concertazione concorrono, anche con proprie risorse, alla realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali previsto nel piano (ultimo comma).

Con questa legge quadro si prevede, per il tramite di una delega al governo, il riordino degli emolumenti economici di natura assistenziale, in coerenza con il principio di separazione tra assistenza e previdenza.

Il sistema di finanziamento delle politiche sociali è disciplinato dall’art. 4.

La definizione e la ripartizione del Fondo nazionale per le politiche sociali, la spesa per pensioni, assegni e indennità considerati a carico del comparto assistenziale quali le indennità spettanti agli invalidi civili, l'assegno sociale, il reddito minimo di inserimento, nonché eventuali progetti di settore individuati ai sensi del Piano nazionale disciplinato all'articolo 18 della presente legge.

Il problema della qualità nei servizi sociali è complicato, dopo aver attraversato il mondo delle imprese, producendo un importante processo di riconversione verso una più nitida centralità dell’utente (e della sua soddisfazione) e dell’organizzazione del lavoro (e, dunque della soddisfazione anche dei lavoratori), il tema della qualità ha investito il settore pubblico. Si parla dunque di certificazione di qualità, di accreditamento di standard, di indicatori di qualità”.

Ma passiamo adesso ad analizzare come il sistema è configurato dalla L. 328 del 2000, secondo l’art. 11, comma primo: “I servizi e le strutture a ciclo residenziale e semiresidenziale a gestione pubblica o di organismi non lucrativi di utilità sociale, organismi della cooperazione, organizzazioni di volontariato, associazioni ed enti di promozione sociale, fondazioni, enti di patronato e altri soggetti privati, sono autorizzati dai Comuni”.

Il Comune rilascia l’autorizzazione “in conformità ai requisiti stabiliti dalla legge regionale, che recepisce e integra, in relazione alle esigenze locali, i requisiti minimi nazionali” (comma primo).

I requisiti minimi nazionali a loro volta dovranno essere determinati a livello statale, in quanto, rientra nelle funzioni dello Stato “il potere di indirizzo e coordinamento e di regolazione delle politiche sociali per l’aspetto della fissazione dei requisiti minimi strutturali e organizzativi per l’autorizzazione all’esercizio dei servizi e delle strutture a ciclo residenziale e semiresidenziale; e la previsione di requisiti specifici per le comunità di tipo familiare con sede nelle civili abitazioni” (ai sensi dell'articolo 9, comma 1, lettera c), della presente legge).

L’atto formale che determina questi requisiti uniformi per tutto il paese è un decreto del Ministro per la solidarietà sociale, emanato, sentiti i Ministri interessati e la Conferenza unificata”.

Una volta stabiliti quali sono questi requisiti nazionali si passerà alla loro applicazione. Al comma 2 la legge fa una distinzione: tra servizi e strutture di nuova istituzione, per le quali “I requisiti minimi nazionali trovano immediata applicazione”, e le strutture già esistenti, alle quali viene concesso un lasso di tempo massimo di cinque anni per l’adeguamento alla nuova disciplina: “per i servizi e le strutture operanti alla data di entrata in vigore della presente legge, i comuni provvedono a concedere autorizzazioni provvisorie, prevedendo l'adeguamento ai requisiti regionali e nazionali nel termine stabilito da ciascuna Regione e in ogni caso non oltre il termine di cinque anni”.

A conclusione del capo III l’articolo 13 disciplina la Carta dei servizi sociali.

La legge 328 del 2000 pone una nuova attenzione al tema della qualità dei servizi sociali e, in particolare, al comma primo dell’ art. 13, individua nella Carta dei servizi uno strumento finalizzato a “tutelare le posizioni soggettive degli utenti”.

L’art. 13 della L. 328, infatti, prevede che “entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro per la solidarietà sociale, d'intesa con i Ministri interessati, è adottato lo schema generale di riferimento della carta dei servizi sociali.”

Inoltre stabilisce che, entro sei mesi dall’emanazione da parte del Governo dello schema generale di riferimento, “ciascun ente erogatore di servizi adotta una carta dei servizi sociali ed è tenuto a darne adeguata pubblicità agli utenti” (comma primo). Da quanto detto emerge la considerazione che il modello di attuazione della Carta dei servizi pubblici basato sugli schemi generali di riferimento, adottato anche dall’art. 13 della L. 328 del 2000, “se presenta da un lato, il vantaggio di favorire l’adozione delle carte, implica, dall’altro, il rischio di svuotarle di contenuto ed efficacia.

Per evitare questo inconveniente tre azioni appaiono necessarie:

- l’attivazione di momenti di partecipazione prima dell’adozione della carta dei servizi, che renderebbe più praticabili le forme di tutela dei diritti degli utenti in essa previsti e più vicino il soddisfacimento delle esigenze per le quali tale strumento è stato introdotto nel nostro ordinamento;

- un’adeguata pubblicità della carta presso l’utenza. Spesso, infatti, i meccanismi di tutela previsti dalle carte non sono azionate dai cittadini Al comma due, la legge stabilisce quale dovrà essere il contenuto o meglio i requisiti di questo atto: “Nella carta dei servizi sociali sono definiti i criteri per l'accesso ai servizi, le modalità del relativo funzionamento, le condizioni per facilitarne le valutazioni da parte degli utenti e dei soggetti che rappresentano i loro diritti, nonché le procedure per assicurare la tutela degli utenti”.

L'adozione della Carta dei servizi sociali da parte degli erogatori delle prestazioni e dei servizi sociali costituisce requisito necessario ai fini dell'accreditamento. Un soggetto, pubblico o privato, che intenda candidarsi all’erogazione dei servizi, dovrà prima adottare una Carta dei servizi sociali, rispondente ai requisiti e criteri indicati dalla L., e dallo schema di Carta delineato dal Governo (nel piano triennale). L'idea di fondo che si vuole qui affermare è che la Carta dei servizi sociali non può essere solo uno strumento di tutela degli utenti, ma deve riuscire ad essere un tassello del sistemi di regole per la qualità dei servizi sociali: in particolare, il tassello rivolto agli utenti, visto che altri strumenti di governo della qualità — come l'accreditamento o l'affidamento del servizio — sono invece più tipici della relazione tra soggetto gestore ed ente pubblico. “Riuscire ad essere un tassello" significa che la Carta dei servizi sociali deve integrarsi nel sistema complessivo di regole per la qualità.

Mentre la Carta dei servizi stabilisce gli impegni nei confronti degli utenti (impegni che devono essere sanciti e verificati dall'ente locale attraverso le procedure di affidamento e verifica), l'accreditamento costituisce invece uno strumento con cui l'ente regionale si assicura sulle competenze e capacità del soggetto gestore per lo svolgimento dei servizi.

Nella sezione 2 della legge 328 art. 23 “reddito minimo di inserimento” è stato varato per la prima volta in via sperimentale dall’art. 15 del D.Lg. 18 giugno 1998, n. 237, come “misura di contrasto della povertà e dell’esclusione sociale attraverso il sostegno delle condizioni economiche e sociali delle persone esposte al rischio della marginalità sociale ed impossibilitate a provvedere per cause psichiche, fisiche e sociali al mantenimento dei propri figli”.

L’istituto può avere un impatto considerevole sul nostro sistema di interventi sociali.

“Un suo effettivo funzionamento per un verso, consentirebbe ridisegnare proprio i reciproci confini fra assistenza e previdenza, e dei rispettivi costi; per un altro verso all’interno del sistema assistenziale, permetterebbe un riequilibrio fra protezione di base e interventi particolari, cosicché questi e quella possano concorrere a dare una risposta adeguata tanto alle situazioni di bisogno in generale, quanto alle specifiche situazioni di difficoltà della persona”.

Attraverso il reddito minimo di inserimento si è cercato di dare una risposta nuova ad un complesso di esigenze; il problema è quello della protezione di base che in Italia non è mai esistita in quanto la formazione caotica ed episodica del nostro sistema ha moltiplicato interventi per determinati “gruppi”.

Il problema della protezione di base nasce quando non ci sono le condizioni, oggettive o soggettive, per accedere al lavoro, situazione un tempo meno frequente ma purtroppo sempre più diffusa nelle società contemporanee.

Nel momento in cui si introduce nell’ordinamento italiano l’idea della sicurezza sociale, alla quale appunto è intitolata la legge 30 aprile del 1969, n. 153, l’onere di far fronte alla situazione di chi rimane sprovvisto della relativa tutela è posto a carico della previdenza sociale, la solidarietà dei lavoratori viene a coprire anche la parte della popolazione, che all’epoca si pensava dovesse essere limitata, che non avrebbe titolo alla protezione previdenziale. Infatti, con l’art. 26 della legge 153 del 1969 a carico del Fondo sociale costituito presso l’Istituto nazionale della Previdenza sociale, è creata la pensione sociale, destinata ai cittadini italiani ultrasessantacinquenni sprovvisti di altri trattamenti pensionistici e che possiedano redditi propri non superiori sociali a carico della “Gestione per gli interventi assistenziali e di sostegno alle gestioni previdenziali” il cui finanziamento “è assunto dallo Stato” (art.37). L’istituto rimane dunque affidato alla gestione dell’INPS, ma il suo onere viene riportato alla fiscalità generale.

Dunque è duplice la funzione assegnata dalla legge all’istituto: a livello più ampio si prospetta come una funzione preventiva e generale, secondo il carattere di universalità che si è voluto come qualità specifica del nuovo sistema integrato di servizi sociali, di “contrasto alla povertà”, ma poi, in concreto, per quelle situazioni specifiche e non astratte che si vengono a verificare, si parla di misura di “sostegno al reddito”.

Il successivo art. 24, mentre delega il Governo ad emanare un decreto legislativo per il riordino degli emolumenti derivanti da invalidità civile, cecità e sordomutismo, (parte integrante del complessivo riassetto, riordino e razionalizzazione della spesa pubblica), e ne indica i principi ed criteri direttivi, ribadisce peraltro a chiare lettere il “principio della separazione tra spesa assistenziale e spesa previdenziale” e chiarisce che il riordino deve avvenire “senza nuovi e maggiori oneri a carico della finanza pubblica”.

Dott.ssa Pieretti Francesca.