CONTRO LA
POVERTÀ
E L’ESCLUSIONE
SOCIALE
Anno 2003
Le politiche di contrasto della esclusione sociale
Nell’esaminare le politiche di contrasto all’esclusione sociale seguiremo un criterio espositivo legato al ciclo di vita delle persone piuttosto che ad una classificazione tipologica che pure utilizzeremo ogniqualvolta diventa necessaria. Verranno pertanto considerate nell’ordine:
Þ le
politiche di sostegno delle responsabilità familiari;
Þ le
politiche per l’istruzione;
Þ le
politiche del lavoro;
Þ le
politiche esplicitamente assistenziali a favore di coloro che, per ragioni
transitorie o di lunga durata, hanno
ridotte capacità di lavoro e vivono a livelli economici di sussistenza;
Þ le
politiche previdenziali.
Per ciascuno di questi ambiti d’intervento politico -
sociale è necessario tener conto della
situazione dei diversi interlocutori, a partire dalle loro caratteristiche
anagrafiche.
La riduzione del rischio d’esclusione sociale dei
minori passa in primo luogo attraverso le politiche per la famiglia, di natura
monetaria e fiscale o sotto forma di servizi socio - educativi; ma passa anche,
in via ordinaria, attraverso il sostegno al compimento degli studi di base,
intervenendo sul fenomeno della dispersione scolastica che consiste in una situazione di difficoltà o di
rallentamento della carriera, che si manifesta nei fenomeni della ripetenza e dell'abbandono. Un’istruzione qualitativamente deficitaria condanna
le giovani generazioni a rimanere ai margini del mercato del lavoro,
riproducendo le situazioni di svantaggio culturale e sociale delle famiglie di
provenienza. In base all’indicatore primario usato in sede europea, i giovani
tra i 18-24 anni con basso livello d’istruzione sono in Italia il 24,3% del
totale; il tasso di rischio è perciò piuttosto elevato, anche se va segnalata
la sua riduzione rispetto all’anno 2001 (26,4%).
A
favore di chi è in età lavorativa (15-64 anni) contano invece le politiche di
sviluppo dell’occupazione, che resta la via maestra dell’inclusione economica e
sociale. Di tale sviluppo vi sono stati negli ultimi anni segnali
incoraggianti, ma il loro impatto sulla
contrazione della povertà stenta a diventare evidente e stabile.
A
favore di chi è anziano (65 anni e oltre) o comunque nell’impossibilità
soggettiva di svolgere al meglio un’attività remunerativa (come nel caso dei
disabili) contano le diverse forme di sostegno del tenore di vita, basati sia
su trasferimenti monetari (pensioni di anzianità e vecchiaia o pensioni
sociali) sia sul potenziamento dei servizi pubblici e privati di carattere
sociale e sanitario; questo approccio è necessario soprattutto per coloro che appartengono alla quarta età
(75 anni e oltre) decisamente esposta al rischio di malattie invalidanti, che
compromettono definitivamente l’autosufficienza. Tenuto conto che varie forme
di vulnerabilità degli anziani (anche autosufficienti) provengono dalla
solitudine (spesso correlata a depressione, isolamento, deperimento organico),
risultano assai importanti le iniziative socio-ricreative e le iniziative di
assistenza a domicilio.
Il libro
bianco sul Welfare del febbraio 2003 pone al centro delle politiche sociali
la famiglia considerata come protagonista essenziale delle dinamiche micro e
macrosociali che incidono sulla crescita (o il declino) della coesione sociale.
Questa enfasi sulla famiglia non trascura la centralità della persona in quanto
titolare di diritti soggettivi incomprimibili, tiene però conto del fatto che
ogni individuo cresce e si esprime all’interno di relazioni affettive e sociali
primarie, che necessitano di essere tutelate proprio in vista del benessere dei
singoli e della collettività. L’indebolimento delle relazioni familiari – che
pure è una tendenza in atto – produce un oggettivo impoverimento di risorse
educative di rilevante impatto negativo. Questo dato di fatto è particolarmente
evidente se si pensa alla situazione dei minori, che per molti aspetti costituiscono
la parte più debole della società. Le politiche sociali per la famiglia non
possono però limitarsi alle forme d’intervento per le situazioni estreme
(povertà, conflitti, violenze), debbono invece tendere, in via ordinaria, a
facilitare la sua costitutiva vocazione
educativa che sta a fondamento della solidarietà tra le generazioni; il
successo delle politiche economiche e sociali
dipende in larga misura dalla loro capacità di prevenire le fonti
di disagio piuttosto che di riparare gli effetti. E’ dunque in questa
prospettiva che vanno anzitutto verificate le politiche già avviate o in via di
attuazione.
L'obiettivo
complessivo del Libro bianco sul Welfare è di raddoppiare, entro 10
anni, le risorse destinate ai servizi alla persona, prevedendo incentivi alla
formazione di nuove famiglie, maggiori deduzioni fiscali per le famiglie con
figli, aiuti alle giovani coppie, la defiscalizzazione delle spese di accesso
ai servizi del privato sociale ed un ulteriore sviluppo degli asili nido e di
quelli aziendali, sostegni ai nuclei familiari con in casa persone non
autosufficienti.
Il principale provvedimento a favore della famiglia, che
il Governo ha approntato in questi anni, è la modifica della disciplina
fiscale, avvenuta con le Finanziarie 2002 e 2003 e con la legge di riforma del
sistema fiscale italiano (legge 7 aprile 2003, n. 80). I
principi fiscali che hanno ispirato le politiche di sostegno per la
famiglia, dapprima nelle due finanziarie e quindi nella legge delega sono
stati:
1.
la progressiva sostituzione delle detrazioni d’imposta
con le deduzioni dal reddito;
2.
l’introduzione di un livello minimo di reddito escluso
dall’imposizione, in funzione della soglia di povertà (no tax area), da
quantificare nei decreti attuativi della legge n. 80/2003.
La
manovra del 2002 è tutta concentrata sulle detrazioni per i figli a carico, per
un importo di euro 516,46 per ogni
figlio a carico, per i nuclei familiari con un reddito inferiore a 51.645,69
euro. La Finanziaria 2003, invece, anticipando la legge delega di riforma del
Fisco, ha cambiato la tassazione delle persone fisiche che, in linea di
principio, dovrebbe comportare un risparmio d’imposta per i redditi medio –
bassi. Il principio sul quale si fonda la riforma è quella della no – tax area,
vale a dire una quota di deduzione dal reddito imponibile.
Altri interventi in materia familiare sono stati:
-
il rifinanziamento dell’assegno
per i nuclei familiari con almeno tre figli minori (articolo 65, legge 23
dicembre 1998, n. 448 – Finanziaria 1999) e dell’assegno di maternità di base
(articolo 74, decreto legislativo 26 marzo 2001, n. 151), avvenuto attraverso
il decreto legge 14 aprile 2003, n. 73, convertito nella legge 10 giugno 2003,
n. 133;
-
le modifiche al decreto
legislativo 26 marzo 2001, n. 151, in materia di tutela e sostegno alla
maternità e alla paternità;
-
il Fondo per gli asili nido
attivato con l’articolo 70 della Finanziaria 2002;
-
un Fondo di rotazione, previsto
dalla Finanziaria 2003, di 10 milioni di euro e destinata a datori di lavoro
che realizzano nidi nei luoghi di lavoro (articolo 91, legge 27 dicembre 2002,
n. 289 – Finanziaria 2003);
-
il finanziamento alle giovani
coppie per l’acquisto della prima casa e il sostegno alla natalità; la legge Finanziaria 2003 ha stabilito la
destinazione e il vincolo del 10% del Fondo Nazionale per le Politiche Sociali
per le giovani coppie, l’acquisto della prima casa e il sostegno alla famiglia
e alla natalità. Il Ministero, per il raggiungimento di questo obiettivo, ha
trasferito alle Regioni e alle Province autonome 161 milioni di euro.
Gli interventi di natura economica a favore
della famiglia hanno un impatto sulla povertà di natura diversa a seconda degli
strumenti fin qui utilizzati.
Le detrazioni
per carichi di famiglia sono destinate a tutti i cittadini soggetti
all’Irpef che abbiano a loro carico il coniuge, uno o più figli,
altri familiari. Queste detrazioni agiscono più incisivamente sui redditi medio - bassi perché hanno
importi decrescenti al crescere del reddito, chi però percepisce redditi molto bassi – come accade per chi è
al di sotto delle soglie di povertà - o deve pagare un’imposta inferiore
all’ammontare delle detrazione di cui ha diritto (ad esempio 546 euro per il
coniuge, più 1033 euro per due figli a carico, per un totale di 1.579 euro),
cioè ha un reddito “incapiente”, non ottiene alcun beneficio da questo
provvedimento. Un eventuale aumento delle
detrazioni può dunque non
corrispondere ad un aumento del beneficio per i soggetti con redditi molto
bassi; in ogni caso, chi non percepisce redditi, come ad esempio i disoccupati
non indennizzati (che restano esclusi
anche dagli assegni al nucleo familiare), resta totalmente escluso anche da
questo strumento. Anche se le leggi
Finanziarie del 2002 e del 2003 hanno aumentato le soglie di reddito
escluse dall’imposizione e sono quindi andate incontro alle famiglie con
redditi medio - bassi, il solo strumento delle detrazioni non intacca l’area
della povertà e non può dunque sostituire la necessità di erogare aiuti economici diretti ai nuclei
familiari più poveri. Anche sul versante delle politiche familiari sarebbe
peraltro necessaria una politica fiscale più incisiva, che tenga specialmente conto dei figli a carico – che come si è
visto incidono in maniera determinante sul rischio di povertà - come accade in
altri stati europei. Secondo i dati delle dichiarazioni dei redditi del 1998
(gli ultimi disponibili per effettuare queste stime) hanno usufruito delle
detrazioni per il coniuge più di 5,4 milioni di contribuenti e delle detrazioni
per i figli e altri a carico 10,1 milioni di contribuenti.
L’assegno per il nucleo familiare è
al tempo stesso una misura categoriale
– in quanto ne beneficiano i lavoratori dipendenti, gli ex-dipendenti ed ora
anche i parasubordinati – e una misura soggetta alla prova dei mezzi perché l’erogazione dipende dallo stato di
bisogno della famiglia e non solo dalla presenza di figli o altri componenti
equiparate. Il contributo integra il reddito familiare quando è inferiore a
determinati limiti e la sua misura varia sia in funzione del reddito che del
numero dei componenti il nucleo familiare di colui che richiede l’assegno. Dopo
un lungo periodo in cui le entrate per assegni familiari sono state destinate
prevalentemente per finanziare i trattamenti pensionistici, dal 1994 si è avuto
un rilancio dell’istituto attraverso l’aumento sia degli importi che del numero
dei beneficiari, arrivando a distribuire interamente le entrate. Le modifiche
introdotte negli anni Novanta hanno
peraltro creato anche un certo disordine nella struttura delle prestazioni. Gli
aumenti sono stati decisi talora a
favore delle famiglie molto numerose, talora di quelle monoparentali e di
quelle con soggetti inabili, con misure variabili a seconda dell’entità delle
risorse messe a disposizione e senza un criterio univoco nel tempo. Il
risultato è che gli importi degli assegni variano da nucleo a nucleo, da
reddito a reddito, senza alcun riferimento a scale d’equivalenza, tanto che non
risulta possibile definire con esattezza la logica entro cui si muove oggi
l’istituto. Tra i beneficiari effettivi permangono un numero elevato di coppie
senza figli minori (stimate in circa 1,5 milioni di unità), in coerenza con la
natura propriamente assistenziale dell’istituto.
Ai
due precedenti istituti si sono affiancati negli ultimi anni altri
provvedimenti minori, di carattere
universale: l’assegno alle famiglie con almeno tre minori e l’assegno
di maternità per le donne non lavoratrici; nei fatti l’assegno è erogato
solo ai nuclei più bisognosi (selezionati attraverso l’Isee), che non debbono avere un reddito superiore a
19.900 euro per una famiglia di 5 componenti. Per l’anno 2002, l’istituto degli
assegni al nucleo familiare ha assorbito complessivamente circa 5,3 miliardi di
euro di spesa, mentre le detrazioni fiscali per carichi di famiglia sono
arrivate, per effetto degli incrementi degli ultimi anni, ad un
ammontare pari a 9,6 miliardi di euro ; gli assegni per il terzo figlio e la
maternità hanno raggiunto invece solo i 280 milioni di euro di spesa.
Tra
gli indicatori d’esclusione sociale adottati a livello europeo figura la
popolazione senza titolo di studio o con la sola licenza elementare, ma anche
la dispersione scolastica nella scuola dell’obbligo e, più recentemente,
il tasso d’abbandono precoce dell’istruzione da parte dei giovani di 18-24 anni
con titolo di studio inferiore al diploma di scuola secondaria superiore che
non frequenta un corso di studio o di formazione professionale. La dispersione scolastica consiste in una
situazione di difficoltà o di rallentamento della carriera, che si manifesta
nei fenomeni della ripetenza e
dell'abbandono. Mentre la ripetenza
coincide con la permanenza di uno studente nella stessa classe
frequentata l'anno precedente, l'abbandono consiste nel lasciare la
scuola prima della fine degli studi di un determinato ciclo intrapreso Le ripetenze
registrano nella scuola elementare e nella
scuola media una costante e cospicua flessione a partire da metà degli
anni settanta, il fenomeno tende però ad aumentare nella scuola secondaria a
partire dagli anni ottanta. Nelle scuole medie
inferiori 4,6 studenti su 100 frequentanti nei tre anni ripetono una o più
classi; nelle scuole superiori ripete il 7,8% sul totale dei frequentanti nei
cinque anni, con punte più elevate nelle classi d’inizio ciclo: 6,4% di
ripetenti in prima media e 10,6% in prima secondaria.
Anche
l’abbandono in senso stretto (iscritti mai frequentanti e interruzioni
di frequenza non formalizzate) ha andamenti assai differenziati nel diverso
ordine d’istruzione. Nella scuola elementare l’abbandono in senso
stretto è pari allo 0,08% degli iscritti nei cinque anni di corso ed il
fenomeno appare stabile da almeno dieci anni. Nei tre anni della scuola
media l’abbandono è invece pari allo 0,33% degli iscritti. Il fenomeno
risulta particolarmente pronunciato nel primo biennio della scuola secondaria
superiore, con una incidenza complessiva del 12% degli iscritti al primo anno e
del 4,9% degli iscritti al secondo anno. L'area dove si registra il maggior
numero di drop-out è quella del Sud e delle Isole (36.969 abbandoni in
prima superiore, pari al 28,2% del totale), seguita dal Nord (24.247 abbandoni
in prima, pari al 20,9% del totale) e dal Centro che mostra dimensioni molto
più contenute (11,1%, equivalenti a 13.037 abbandonanti in prima). La stessa
graduatoria si ripete per l'abbandono scolastico nel corso della seconda classe
(Sud e Isole: 11,7%, Nord: 8,1%, Centro: 5,2%). Lo studente che corre i
maggiori rischi di abbandonare precocemente l’iter scolastico presenta, in
pratica, il seguente identikit: è un maschio, del Mezzogiorno, iscritto al
primo anno dell’istituto professionale. Il fatto che questi fattori di
vulnerabilità siano costanti nel tempo, indipendentemente dalle leve
scolastiche, fa propendere verso la conclusione che si tratti di un fenomeno
strutturale su cui le politiche scolastiche debbono continuare ad intervenire,
tenendo conto delle diverse cause scolastiche ed extra-scolastiche che lo
contraddistinguono.
In via generale, il
provvedimento legislativo più importante emanato in questo ambito è la legge n.
53/2003, che delega il Governo a definire una nuova normativa nel quadro
dell’istruzione e della formazione professionale; la riforma punta, col
coinvolgimento delle Regioni e degli Enti locali, a sviluppare un sistema
educativo capace, attraverso percorsi flessibili e individuali, di sostenere e
orientare i giovani, con l’obiettivo di favorirne, al temine del percorso di
apprendimento, un più rapido inserimento nel mondo del lavoro.
In
termini più specifici, il più significativo intervento in corso per affrontare
il problema della riuscita scolastica è la Misura 3 del “Programma Operativo
nazionale” per la scuola (2000-2006). Tale misura ha come obiettivo
l’attuazione di azioni di prevenzione e recupero della dispersione scolastica e
di riduzione della marginalità sociale, graduate e differenziate secondo le
caratteristiche dei soggetti e le condizioni di disagio sociale e culturale dei
contesti familiari e territoriali di riferimento. Essa mira a recuperare
all’istruzione tutti i soggetti in difficoltà, scolarizzati e non scolarizzati,
riconoscendone i bisogni e gli interessi, valorizzandone le risorse
intellettuali, relazionali ed operative, promuovendone le capacità ai fini di
una migliore integrazione socioculturale e dell’occupabilità. La misura si
rivolge a tutti gli allievi a rischio di dispersione - compresi gli alunni in
situazione di handicap - sia per difficoltà di apprendimento di varia origine
sia per situazioni di contesto socio ambientale, con particolare riguardo agli
alunni dell’ultimo anno della scuola dell’obbligo e dei primi anni della
secondaria superiore; a giovani che abbandonano precocemente l’istruzione (drop-out);
ad appartenenti alle fasce deboli. Si attua prevalentemente nelle aree urbane
degradate, ad alto tasso di devianza e criminalità giovanile, e nelle aree
periferiche (montane, rurali, ecc.) contraddistinte da limitate opportunità
culturali, formative e sociali. In base al quadro dei fabbisogni, identificati
nel corso del Programma, sono state scelte come destinatarie degli interventi
le seguenti regioni: Basilicata, Calabria, Campania, Puglia, Sardegna e Sicilia
(regioni dell’Obiettivo 1).
Il contrasto della povertà e dell’esclusione sociale della
popolazione in età lavorativa (15-64 anni) passa in via principale attraverso
lo sviluppo dell’occupazione. A questo fine possono essere rilevanti le politiche
del lavoro attive e passive, in quanto svolgono funzioni preventive o
riparative, specie quando intervengono su situazioni di disoccupazione
prolungata, di natura congiunturale o strutturale. Queste politiche sono state
ridisegnate dapprima nel Libro Bianco sul mercato del lavoro in Italia,
presentato dal Governo nell’ottobre del 2001, e successivamente nel “Patto per
l’Italia”, sottoscritto dal Governo e dai rappresentanti delle parti sociali ad
eccezione della Cgil. Da ultimo sono state perfezionate nella Delega al Governo
in materia di occupazione e mercato del lavoro (Legge 14 febbraio 2003, n. 30)
definita "Legge Biagi" e dal
Decreto 10 settembre 2003, n. 276, che si propone tra l'altro, l’obiettivo
di: a) garantire a tutti le medesime opportunità di accesso ad un’occupazione
regolare; b) innalzare il tasso di
occupazione delle donne e, in generale, di tutte le categorie di persone a
rischio di esclusione sociale; c) attuare misure specifiche per i lavoratori
svantaggiati.
Il provvedimento presenta un
insieme di norme rivolte ad assistere chi
cerca lavoro, potenziando la rete integrata dei servizi pubblici e
privati; prevede interventi sul sistema formativo, reintroducendo il contratto
d’apprendistato - anche nella prospettiva di una formazione in alternanza che
raccordi i sistemi dell’istruzione e della formazione professionale - ed il
contratto d’inserimento (ex contratto di formazione e lavoro), che si propone
di adattare le competenze professionali degli aspiranti al lavoro a un
determinato contesto lavorativo. Infine, prevede incentivi finanziari per le assunzioni dei soggetti svantaggiati.
Per ragioni in parte legate
al ciclo economico e in parte alle scelte programmatiche dei singoli governi,
nel periodo1996-2002 si è assistito ad uno spostamento progressivo di risorse
dal versante delle politiche passive del lavoro a quello delle politiche
attive. L’inversione di tendenza è costante nel tempo, ma il sorpasso si compie
solo nell’anno 2000, con effetti durevoli per il 2001 e solo in parte per il
2002.
Anche in rapporto al PIL il
dato 2001 evidenzia una tendenza espansiva, ma nell’arco dei sette anni qui
considerati si evidenzia una flessione dall’1,61% del Pil del 1996 all’ 1,37%
del 2001. Le cifre ancora parziali disponibili per il 2002 sembrano evidenziare
un calo considerevole della spesa per politiche attive (0,6% del PIL); in
leggera ascesa sarebbero invece le politiche passive, che tornerebbero allo
0,63% del PIL, per via dei
prepensionamenti e d’un ulteriore incremento della spesa per trattamenti di
disoccupazione.
Il trasferimento di risorse
dalle politiche passive alle politiche attive ha contribuito positivamente ad
avviare al lavoro centinaia di migliaia di persone altrimenti condannate a
rimanere ai margini del mercato del lavoro se non escluse; i beneficiari delle
diverse forme d’incentivazione dell’occupazione sono in effetti passati dalle
900 mila unità (nel 1996) a circa 1,8 milioni di unità (nel 2001), con
andamenti però assai differenziati nelle singole tipologie di contratti
agevolati. Rispetto al 2000, l’incremento in termini nominali è stato del 17,8%
per le politiche attive e del 2,5% per le passive.
Decisamente in aumento sono
stati nel 2000-2001 i beneficiari delle agevolazioni relative ai rapporti di
lavoro a tempo indeterminato (passati da 173 mila unità nel 1996 a circa 580
mila nel 2001) - in linea con il più generale passaggio dal lavoro temporaneo a
quello permanente registratosi nel corso del 2001-, nonché i beneficiari degli
incentivi di stabilizzazione dei contratti a termine (da 64 mila a 103 mila),
delle assunzioni a tempo determinato (da 27 mila a 58 mila), degli incentivi
all’autoimpiego (da 4 mila a 13 mila unità); si sono invece ridotti i
beneficiari degli incentivi al mantenimento dell’occupazione (da 360 mila del
1996 a 270 mila del 2001), destinati alle unità locali operanti nel
Mezzogiorno.
Delle assunzioni a tempo
indeterminato hanno usufruito soprattutto i residenti nel Mezzogiorno, grazie
allo sgravio totale degli oneri a favore delle imprese. A risultare più
avvantaggiate dalle politiche d’incentivo all’assunzione e all’autoimpiego sono
stati soprattutto i giovani fino a 25 anni, tra i quali si registra, in
effetti, una riduzione dell’incidenza della povertà nel biennio 2001-2002;
sensibilmente meno coinvolti sono stati invece i soggetti occupabili con più di
49 anni, per mancanza di specifiche politiche di reinserimento.
Nel corso del 2002 il numero
degli occupati è cresciuto di 315 mila unità, con un aumento dell’1,5% rispetto
al 2001. Il tasso d’occupazione della popolazione con età compresa tra i 15 e
64 anni si è attestato al 55,4%, otto decimi di punto in più rispetto all’anno
prima (1,9 punti percentuali in più rispetto a due anni prima). Favorevole è
anche la performance occupazionale nelle classi dei 55-64 enni, che nella media
dell’anno raggiungono un tasso d’occupazione pari al 28,9% (era 28% nel 2001 e
27,7% nel 2000), un livello che si avvicina agli obiettivi ribaditi nel vertice
europeo di Barcellona (2002). Come accade da alcuni anni, la crescita
dell’occupazione è derivata in misura prevalente dalla componente femminile, la
cui variazione tra il 2002 e il 2001 è stata del 2,2% a fronte dell’1,1% di
quella maschile. Come già accaduto nel 2001, anche nel 2002 le regioni meridionali
hanno registrato un risultato migliore di quello medio nazionale (+1,9% a
fronte del +1,5% medio nazionale nel 2002, +2,7% contro +2,1% nel 2001),
sembrerebbe dunque logico registrare segnali positivi sulla contrazione
della povertà relativa nel Sud.
Dal reddito minimo di
inserimento (Rmi) al reddito di ultima istanza (Rui)
Mentre era in via di
elaborazione la legge quadro per le politiche sociali (328/2000) , la legge
449/97 ha introdotto in via
sperimentale il reddito minimo di inserimento (RMI) con lo specifico intento di
farne uno strumento di natura universalistica basata sulla prova dei mezzi per
contrastare la povertà e l’esclusione sociale.
Alla prima sperimentazione limitata a 39 Comuni nel biennio 1999-2000 è
seguita una seconda sperimentazione che ha coinvolto complessivamente 315
comuni che terminerà di fatto entro la prima metà del 2004. Il Governo
attualmente in carica non ha inserito tra i suoi obiettivi la generalizzazione
del RMI così come era stato previsto nella legge 328/2000, tuttavia ha sottoscritto con le parti
firmatarie del Patto per l’Italia (7 luglio 2002) l’adozione di una ulteriore
forma di “reddito minimo” - chiamato Reddito di ultima istanza (RUI) – che nei
fatti dovrebbe intervenire là dove non riusciranno ad arrivare le politiche per
lo sviluppo dell’occupazione e per la redistribuzione del reddito su base
fiscale. Il nuovo strumento – previsto nella legge Finanziaria per il 2004 e
tuttora in fase di messa a punto - si basa sul cofinanziamento da parte
dell'amministrazione centrale di programmi regionali finalizzati a garantire un
reddito essenziale ai cittadini non assistiti da altre misure d’inserimento
lavorativo o d’integrazione del reddito.
Al pari del RMI anche il RUI
non potrà evitare i problemi connessi alla “prova dei mezzi” e alla
disponibilità di risorse professionali ed economiche adeguate. In particolare,
in quanto rivolto a soggetti in gravi condizioni di povertà e a forte rischio
di esclusione sociale, anche il Rui non potrà limitarsi solo alle erogazioni
monetarie, ma dovrà avvalersi di strumenti di assistenza e di accompagnamento
sociale. Torna allora utile ripercorrere alcuni tratti caratteristici dell'ex Rmi al fine di compiere dei passi in
avanti nella lotta contro la povertà
nei suoi diversi aspetti culturali, economici, sociali.
Nel valutare l’esperimento
del RMI è opportuno distinguere tra il
disegno teorico che lo sorregge, gli obiettivi specifici ad esso assegnati, i
problemi gestionali concretamente incontrati, i risultati raggiunti in termini
di (re)inserimento, da cui ci si attendeva principalmente le indicazioni per il
futuro.
Il punto maggiormente
controverso del RMI, che la sperimentazione non è riuscita a fugare, riguarda
la validità e la sostenibilità delle misure d’inserimento, sia sul lato dei
soggetti proponenti che dei soggetti beneficiari; malgrado alcuni segnali
incoraggianti, il “tasso di fuoriuscita” dal provvedimento per effetto di un
miglioramento della condizione di partenza è risultato in generale assai basso,
lasciando aperti non pochi interrogativi sulla natura temporanea o cronica del
provvedimento. Un significato parimenti controverso ha assunto il “tasso di
opportunismo” registrato in corso d’opera, con livelli in alcuni casi
preoccupanti e penalmente perseguiti.
Alle critiche mosse al RMI i
suoi sostenitori hanno risposto che lo scopo specifico della misura era quella
di contrastare la povertà (economica, culturale, relazionale), lasciando alle
politiche del lavoro attive e passive il compito di incrementare le opportunità
occupazionali. Se si adotta questo ragionamento – in sé condivisibile – si deve
però anche accettare l’idea che, nella versione fin qui sperimentata, il RMI si
è mosso anch’esso all’interno di una logica di “ultima istanza”, lasciando ad
altri strumenti – attualmente ancora carenti – un ruolo propriamente preventivo
e promozionale.
Una fonte non secondaria
delle difficoltà gestionali del RMI derivano dalla necessità di evitare forme
di adattamento passivo, che finiscono per perpetuare la dipendenza dal circuito
assistenziale. La scelta di condizionare l’erogazione degli aiuti alla
partecipazione a programmi d’inserimento rappresenta, sotto questo
profilo, un merito del disegno teorico,
ma introduce anche il rischio del paternalismo da parte della mano pubblica.
Non bisogna, infatti, ignorare che operare sul fronte della povertà implica
spesso farsi carico di soggetti multiproblematici, che richiedono interventi
personalizzati e tempi di “riuscita” non misurabili rispetto a standard
preconfezionati. In altri termini, è realistico riconoscere che in molti casi
il “(re)inserimento” sarà molto lungo o addirittura improbabile e che bisogna
dunque mettere in preventivo che una parte degli investimenti sia
(apparentemente) senza ritorno, a meno di non considerare come un valore in sé
(e dunque anche come “utile”) un’opera di pura e gratuita solidarietà.
Per valutare l’efficacia
delle misure di contrasto alla lotta alla povertà si deve guardare a tutti i
segnali positivi che vanno: a) nella direzione dell’offerta incrementale di
opportunità economiche altrimenti inesistenti; b) della responsabilizzazione
individuale e della possibilità di esercitarla; c) della ricostruzione di reti
sociali virtuose; d) della fuoriuscita dal circuito perverso
dell’indebitamento, dello sfruttamento e della marginalità. Specialmente nelle
forme più croniche di povertà assoluta, ogni intervento aggiuntivo non può che
rappresentare una goccia salutare, né si può pensare che basti una singola
misura “riparativa” per rimuovere le cause strutturali, culturali e sociali che
generano queste forme di vulnerabilità ed esclusione sociale. Il criterio di
riferimento per il contrasto della
povertà deve allora essere in primo luogo di tipo culturale e sociale perché è
dall’investimento su queste dimensioni che può rinascere anche il senso della
dignità e della responsabilità personale, che sono la molla di ogni spinta al
cambiamento.
Nella logica di quanto
indicato nel Patto per l'Italia, il RUI è una misura d’intervento che non può
rientrare in una logica di welfare
"occupazionale" tale per cui viene data assistenza (più o meno
adeguata) solo a chi ha già avuto precedenti esperienze lavorative. Le tutele
vanno in questi casi legate ai classici "ammortizzatori sociali" per
la disoccupazione di breve o di lungo periodo. Al pari del RMI, anche il RUI
deve farsi carico della popolazione in età lavorativa esclusa dal mercato del
lavoro per ragioni "involontarie", o a causa della strutturale
mancanza di lavoro o a causa di condizioni soggettive (carichi familiari,
inabilità, dipendenza, salute, marginalità sociale, ecc.) che rendono
impossibile svolgere un lavoro "convenzionale", percependo un reddito
sufficiente alle necessità personali o familiari del vivere quotidiano. In
questa prospettiva, sembra logico che l'ammontare del RUI sia tale da
"scoraggiare" il rifiuto di un reddito da lavoro, senza però
escludere la possibilità d’integrazioni al minimo, là dove il RUI fosse l'unica
forma di sostentamento della singola persona o del suo nucleo familiare.
L'accertamento delle condizioni di accesso richiede idonei strumenti di
verifica, ma anche la creazione di una anagrafe degli aiuti assistenziali in
modo da ridurre l’opportunismo dei beneficiari e la discrezionalità degli
erogatori.
Un’ultima questione
controversa, ma per certi aspetti dirimente, riguarda il reperimento delle
risorse necessarie per estendere il RUI
sull’interno territorio nazionale, anche nell’ipotesi che una parte del
finanziamento sia a carico delle Regioni e che venga mantenuto il finanziamento
di circa 25 milioni di euro destinato al RMI. In proposito, pare realistico
pensare che anche questo strumento di contrasto della povertà passi attraverso
una revisione strutturale della nostra spesa sociale, che rispetto agli altri
partner dell’UE risulta notoriamente schiacciata sulla spesa pensionistica.
Le principali politiche di
lotta alla povertà degli anziani sono costituite in Italia da alcune
prestazioni pensionistiche di carattere d’assistenza sottoposte alla prova dei
mezzi. Gli istituti con queste caratteristiche sono l’assegno sociale – trattamento universale minimo garantito agli
ultrasessantacinquenni che abbiano un reddito annuale inferiore a una certa
soglia (pari nel 2002 a 4.557 euro annuali, ovvero 380 euro mensili) – e
l’integrazione al minimo della pensione– corrisposta ai pensionati che abbiano
maturato il diritto ad una pensione inferiore ad un determinato trattamento
minimo definito dalla legge (5.105 euro annuali nel 2002, pari a 425 euro
mensili) e anch’essa sottoposta alla prova dei mezzi. In entrambi i casi il
trattamento consiste nell’integrare il reddito (nel caso dell’assegno sociale)
o la pensione (nel caso dell’integrazione al minimo) fino alle soglie sopra
specificate (rivalutate annualmente in linea con le variazioni del costo della
vita). Insieme all’assegno sociale e alla pensione integrata al minimo viene
corrisposta una maggiorazione sociale, differenziata a seconda dell’istituto (è
più bassa nel caso dell’assegno sociale) e dell’età e del reddito del
beneficiario La finanziaria per il 2002 è intervenuta sulla disciplina delle
maggiorazioni sociali prevedendo che tutti i titolari di pensione (incluso
l’assegno sociale e altre prestazioni assistenziali quali quelle legate
all’invalidità civile) di almeno 70 anni (65 anni per i titolari di prestazioni
assistenziali) e
con un reddito annuo inferiore a 6.713,98 euro (corrispondenti a 13 mensilità
di 516,46 euro nel 2002, elevato a 525,89 euro per il 2003) ricevano una maggiorazione sociale che
permetta loro di raggiungere tale soglia, superiore alla linea della povertà
relativa. Tale provvedimento ha potenzialmente l’effetto di creare, per gli
ultrasettantenni, un pavimento uguale per tutti, quali che siano le prestazioni previdenziali e assistenziali a
cui si acceda.
L’articolo 38 della
Finanziaria 2002 ha stabilito che tali maggiorazioni vadano a favore delle
seguenti categorie (subordinatamente alla prova dei mezzi):
titolari di pensione a
carico dell’assicurazione generale obbligatoria dei lavoratori dipendenti e dei
lavoratori autonomi (artigiani, commercianti, coltivatori diretti, mezzadri e
coloni); titolari di pensione della gestione speciale per i lavoratori delle
miniere, cave e torbiere; titolari di pensioni dei fondi esclusivi e sostitutivi
dell’assicurazione generale obbligatoria; titolari di pensione sociale;
titolari di assegno sociale; titolari di prestazioni assistenziali (invalidi
civili, sordomuti e ciechi).
Per determinare il reddito
si fa riferimento non solo al reddito soggetto all’Irpef, ma anche a quelli
esenti (es. rendita Inail) o a quelli con ritenuta alla fonte (es. interessi
bancari e postali), mentre non si tiene conto del reddito della casa
d’abitazione.
Per effetto di tale riforma
alcune fonti hanno stimato che circa 70 mila anziani sarebbero usciti dalla
soglia della povertà.
Il Rapporto sulle strategie
previdenziali (ottobre 2002) nota comunque che mentre al 1° gennaio 2001 il
numero delle maggiorazioni sociali corrisposte era, nel sistema Inps, pari
complessivamente a 440.735, al 1° gennaio 2002
il numero era salito nel complesso a 1.047.792 su un totale previsto a
regime di 1,8 milioni di pensionati potenzialmente interessati al
provvedimento. Solo i dati
finali sull’attuazione di questo provvedimento
- attualmente non ancora divulgati – consentiranno di compiere stime e
valutazioni più attendibili.
Anche se non si può negare
che a favore degli anziani siano stati compiuti progressi significativi nel
corso dell’ultimo decennio, molta altra strada resta da compiere per debellare
l'indigenza di chi attualmente gode solo di una pensione sociale. Oltre agli
aiuti monetari vanno potenziati i servizi a favore dei soggetti non
autosufficienti, destinati a crescere in ragione del costante innalzamento
dell’età, con interventi che stimolino lo sviluppo di servizi di cura e valorizzino il ruolo delle responsabilità
familiari
La crescita della
popolazione extracomunitaria rappresenta uno delle sfide epocali con cui si sta
confrontano l’Unione europea e rappresenta anche uno dei più significativi
banchi di prova della capacità di inclusione nel sistema dei diritti di
cittadinanza europei e di integrazione culturale e sociale tra popoli e culture
differenti.
La popolazione straniera
legalmente residente in Italia è più che raddoppiata rispetto alla situazione
registrata dieci anni fa (649.000 permessi al 1 gennaio 1992); agli aumenti
della presenza straniera determinati dai diversi provvedimenti di
regolarizzazione succedutisi negli anni Novanta si è accompagnato un ulteriore
incremento dovuto ai flussi di ingresso per ricongiungimento familiare. I dati
ufficiali più recenti relativi ai permessi di soggiorno rilasciati a stranieri
in Italia risalgono al 1gennaio 2002: la presenza complessiva ammonta a
1.362.630 stranieri. La cifra è inferiore alla situazione di fatto anche per
effetto dei processi di regolarizzazione in corso di completamento.
La legge 189/2002 (detta
“Bossi-Fini”) e il successivo decreto legge n. 195 del 9 settembre 2002,
convertito in legge n. 222/2002, hanno modificato la normativa precedentemente
in vigore. Le nuove norme consentono di
rilasciare il permesso di soggiorno solo allo straniero che ha già un contratto
di lavoro, mentre hanno abolito la figura dello sponsor prevista dalla
precedente normativa. Le nuove norme hanno comunque consentito la
regolarizzazione di rapporti di lavoro subordinato instaurati di fatto da
datori di lavoro italiani con cittadini extracomunitari privi di permesso di
soggiorno a condizione che i lavoratori stranieri risultassero occupati nei tre
mesi precedenti all’entrata in vigore della legge (settembre 2002). Facendo
ricorso a tale possibilità, sono state presentate nel 2003 più di 700.000
domande di regolarizzazione di lavoratori extracomunitari. Pur essendo la fonte
ufficiale primaria per la valutazione delle presenze regolari, i permessi di
soggiorno non permettono di cogliere la reale entità della presenza dei minori
stranieri in Italia, perché i minori di 14 anni, per legge, non sono titolari
di un permesso di soggiorno autonomo, ma sono iscritti in quello di uno dei
genitori. La presenza di minori stranieri in Italia è attualmente stimata
attorno alle 300.000 unità.
La nuova legge contiene
anche nuove disposizioni per quanto riguarda i minori non accompagnati da
parenti ed ammessi per almeno tre anni ad un progetto d’integrazione sociale e
civile di un ente pubblico o privato, i quali potranno avere il permesso di
soggiorno al compimento dei 18 anni. A tale data, l'ente gestore del progetto deve provare che il minore si trova
in Italia da non meno di quattro anni, ha seguito il progetto d’integrazione da
non meno di tre, ha una casa e frequenta corsi di studio oppure lavora, ovvero
è in possesso di un contratto di lavoro anche se non ha ancora iniziato l'
attività. Questa norma sta incontrando innumerevoli problemi d’ordine
interpretativo ed attuativo a causa di un vuoto legislativo contenuto nella
stessa legge e a seguito dell’interpretazione restrittiva della Legge 184/83
che disciplina l'adozione e l'affidamento dei minori, con il rischio che –
malgrado vengano rispettati una serie di adempimenti – al compimento della
maggiore età il giovane immigrato possa essere espulso.
In linea con gli accordi
europei adottati nel Consiglio europeo di Lisbona (2000) e dei successivi
vertici, il 31 luglio del 2003 il Consiglio dei Ministri ha approvato il Piano di Azione Nazionale contro la povertà
e l’esclusione sociale 2003 – 2005 (PAN/inclusione), ove sono definite le
priorità di azione per il prossimo triennio, comprendenti:
Politiche in favore della
famiglia e della natalità
Oltre alle misure già
elencate nel Libro Bianco sul Welfare, il PAN prevede l’ulteriore riduzione dei
carichi fiscali delle famiglie, il sostegno del lavoro di cura svolto dalla
famiglia nell’assistenza dei propri componenti, lo sviluppo della rete di
servizi per la famiglia.
Misure per il sostegno alle
persone con disabilità
Il Governo intende
realizzare una serie d’iniziative per
colmare alcune lacune nella legislazione attuale. In questo ambito sono
comprese misure quali l’estensione al coniuge del congedo biennale per gravi
motivi e l’eliminazione, o quantomeno la riduzione, del periodo di attesa per
beneficiare di tale congedo da parte dei genitori di minori. E' previsto
inoltre lo sviluppo di forme di partenariato e di cofinanziamento con gli Enti locali per l’attuazione dei progetti
di rete realizzate con il Terzo settore nell’ambito dell’aiuto alla disabilità.
Il Governo si impegna anche: a) ad aumentare il numero dei disabili inseriti
nel mondo del lavoro, sviluppando anche forme di autoimprenditorialità, per le
quali sarà istituito un apposito Fondo di euro 5.500.000; b) a sviluppare i
servizi per le persone con disabilità e
a migliorare l’accesso di costoro alle
nuove tecnologie.
Politiche di lotta alle
povertà estreme
Gli obiettivi sono la
riduzione delle persone in situazioni di povertà estreme, l’aumento dei servizi
a livello locale in favore di questi soggetti e la necessità di rendere
“socialmente visibili” i senza fissa dimora.
Interventi per contrastare
la non autosufficienza
Il Governo intende
rafforzare gli interventi in favore
delle persone non autosufficienti attraverso un nuovo sistema d’organizzazione
dei servizi e d’integrazioni delle prestazioni. In questo quadro anche in
coerenza con quanto affermato nel Libro Bianco, intende sviluppare
l’integrazione tra servizi sociali e servizi sanitari, promuovere l’assistenza
domiciliare, sviluppare la rete delle strutture residenziali e
semiresidenziali, favorire la diffusione e l’accessibilità delle nuove
tecnologie.
Politiche attive di lavoro e
di pari opportunità
Il Governo intende
promuovere e sostenere tutti gli strumenti utili ad assistere l’individuo nel
suo inserimento o reinserimento nel mondo del lavoro. Gli obiettivi che intende
perseguire sono l’aumento del tasso di occupazione delle donne e degli over 55
(in particolare nel Mezzogiorno),
l’emersione del lavoro nero e l’incoraggiamento ai processi di
adattabilità e mobilità; ritiene inoltre necessario sviluppare la formazione
continua.
Interventi contro il disagio
minorile e a favore delle fasce deboli
In quest’ambito è stato
predisposto il Piano Nazionale di azione e di interventi per la tutela dei
minori 2002 - 2004. Sono previste inoltre iniziative a favore del
reinserimento, non solo lavorativo ma anche sociale, di soggetti marginalizzati
quali i detenuti, i tossicodipendenti, gli immigrati.